IV SA/Po 51/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 06 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] 2017 r. nr [..] w przedmiocie przyjęcia od Powiatu P. prowadzenia zadania publicznego polegającego na zarządzaniu drogami powiatowymi nr [...] postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu J.S. kwotę [..] uiszczoną tytułem wpisu od skargi Przedmiotem wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie przejęcia od Powiatu P. prowadzenia zadania publicznego polegającego na zarządzaniu drogami powiatowymi nr [...] na odcinku S. - M. i [...] na odcinku R.- S.-S. (dalej jako: Uchwała). Skargę na tę Uchwałę wywiódł do sądu administracyjnego J. S. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, względnie jej uchylenia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że opiera swój interes prawny na przepisach ustawy - kodeks cywilny (własność), oraz na ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 roku sygn. [...]) w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] (droga powiatowa Zarządu Dróg Powiatowych w P. granicząca z działką nr [...], której właścicielem jest Skarżący) ze szkodą dla działki nr [...] w [...] (właścicielem tej działki – jak podkreślono - jest także Skarżący). Skarżący wskazał, że przekazanie części zadań publicznych w zakresie zarządzania drogą publiczną pomiędzy powiatem a gminą bezpośrednio narusza jego interes prawny, który wynika z normy indywidualnej i konkretnej sformułowanej w ostatecznej decyzji wydanej w wyniku przeprowadzonego postępowania o zmianę stosunków wodnych na działce nr [...], tj. na drodze powiatowej nr [...] S. - [...], ze szkodą dla działki sąsiedniej, tj. działki nr [...], której Skarżący jest właścicielem. Uzasadniając złożoną skargę Skarżący podniósł, że przekazanie zadań publicznych w zakresie przygotowania i przeprowadzenia inwestycji polegającej na budowie chodnika wzdłuż wspomnianej drogi powiatowej bezpośrednio wpływa na niemożliwość realizacji nakazów wynikających z decyzji ostatecznej. Decyzja ta – jak podkreślił Skarżący - nie została dotychczas wykonana dobrowolnie przez ZDP w P., a organ egzekucyjny odmówił jej egzekucji w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. Decyzja ta nakazuje wybudowanie przez ZDP w P. (zastępującego Starostę [...] reprezentującego Powiat P.) kanalizacji deszczowo - drenażowej w pasie drogi powiatowej nr [...] S. - [...]. Kanalizację ZDP ma wybudować na odcinku około 270 mb w ulicy [...] w [...] (tj. na drodze powiatowej nr [...] S. - [...] od drogi wojewódzkiej nr [...] w kierunku S.. Skarżący wskazał, że kanalizację deszczowo - drenażową należy budować w ulicy [...] w połączeniu z istniejącą kanalizacją deszczową w ulicy [...] poniżej skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] z odprowadzeniem wód do R. Ż., a nie na działce [...]. Podkreślono, że z decyzji wynika, że należy przywrócić rowy i zasypany przepust pod drogą powiatową przy skrzyżowaniu z drogą wojewódzką biegnące wzdłuż ulicy [...] (numery domów [...]-[...]) po tej jej stronie ulicy, przy której znajdują się działki [...],[...],[...],[...] i [...] obręb M. tj. po stronie zabudowanej, czyli po przeciwnej stronie drogi w stosunku do działki [...]. Skarżący wyjaśnił, że rowy oraz przepust pod drogą powiatową [...] - S. w odległości około 10 metrów od skrzyżowania z drogą wojewódzką z drogą [...] Zarząd Dróg Powiatowych w P. zasypał podczas budowy chodnika wraz ze zjazdami z kostki brukowej bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, decyzji środowiskowej, pozwolenia na budowę (względnie zgłoszenia), projektu, co doprowadziło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr [...] (własności Skarżącego). Zdaniem Skarżącego planowanie i przeprowadzenie inwestycji, co do której przekazano zarząd drogi, ma wpływ na nakazy wynikające z decyzji Burmistrza S., a już aktualnie ich wyegzekwowanie jest bardzo ograniczone, jeżeli nie niemożliwe. Zdaniem skarżącego, w pierwszej kolejności ZDP w P. działając jako jednostka budżetowa powiatu [...], ma obowiązek wykonania decyzji Burmistrza Gminy S. w sprawie zmiany stosunków wodnych. W ocenie Skarżącego Uchwała podjęta przez Radę Gminy ma na celu obejście prawa, co prowadzić ma do niewykonania ostatecznej decyzji w sprawie zmiany stosunków wodnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Skarżący błędnie rozumienie pojęcie interesu prawnego i niezasadnie upatruje jego naruszenia zaskarżoną Uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnej dotyczącej trybu wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu administracji publicznej podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, należy wyjaśnić że zaskarżona Uchwała została podjęta 17 sierpnia 2017 r. Oznacza to, że stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) w okolicznościach badanej sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia interesu pranego nie stanowiło już warunku dopuszczalności skargi. Niemniej, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w każdym przypadku zobowiązany jest zbadać jej dopuszczalność. Pod tym kątem należało również ocenić skargę J. S.. Skarżący domaga się ochrony sądowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017, poz. 1875 – dalej jako: usg), która w art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie - zostały naruszone - uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona w trybie wskazanych przepisów nie ma bowiem charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Podmiot skarżący, na podstawie wskazanych przepisów, musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego, czy interesu faktycznego. Interes prawny podmiotu skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 usg musi wynikać - z normy prawa materialnego - kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. O interesie prawnym można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 usg ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w okolicznościach badanej sprawy Skarżący naruszenia interesu prawnego upatruje w braku wykonania i potencjalnej niewykonalności decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r. nakazującej Zarządowi Dróg Powiatowych w P. wybudowanie kanalizacji deszczowo-drenażowej w pasie drogi powiatowej nr [...] S.-M.. Skarżący podnosi, że przekazanie zadań – publicznych – w zakresie prowadzenia inwestycji polegającej na budowie chodnika wzdłuż drogi powiatowej [...] – bezpośrednio – wpływa na niemożność realizacji nakazów wynikających z decyzji ostatecznej. Skarżący podnosi, że kanalizację deszczowo-drenażową należy budować w ul. [...] w połączeniu z istniejącą kanalizacją deszczową. W ocenie Skarżącego Uchwała ma na celu obejście prawa, co ma prowadzić do niewykonalności decyzji i stanowi próbę jej zastąpienia przez inną inwestycję. Skarżący wskazuje, że Uchwała bezpośrednio oddziałuje na jego uprawnienia wynikające z ostatecznej decyzji. Skarżący podnosi też, że jak wynika z § 1 pkt 1 Rada Gminy przejęła od Powiatu [...] prowadzenie zadania publicznego polegającego m.in. na budowie ścieżek rowerowych w ciągu drogi powiatowej nr [...] S.-M. oraz ciągu drogi powiatowej nr [...] R.-S.-S.. Oznacza to, że ścieżka rowerowa ma przebiegać przez nieruchomość Skarżącego, co w bezpośredni sposób wpłynie na jego uprawnienia właścicielskie. Dokonując oceny naruszenia interesu prawnego Skarżącego Uchwałą w sprawie - przejęcia prowadzenia zadania publicznego – należało mieć na uwadze, że przedmiotem porozumienia może być przekazanie na rzecz jednej ze stron - zadań publicznych - określonych w porozumieniu lub powierzenie jednej ze stron wykonywania - zadań publicznych - ustalonych w porozumieniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. II OSK 2299/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona Uchwała również dotyczy realizacji - zadań publicznych - (a nie właścicielskich) Powiatu [...]. Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje - zadania publiczne - niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Istota tych zadań – publicznych - wynika bezpośrednio z - potrzeb wspólnot - terenowych (por. B. Dolnicki, USG. Komentarz, WK 2016, Wyd/el). Przedmiotem porozumienia mogą być tylko te zadania, do których wykonywania kompetencję ma organ będący stroną porozumienia i zarazem przekazujący kompetencje (por. K. Bandarzewski [w:] P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Lex 2013, Wyd/el.) Mając zatem na uwadze przedmiot i istotę porozumienia zawartego pomiędzy Gminą S. a Powiatem [...] oraz charakter zaskarżonej Uchwały należało odnieść się do poruszonego przez Skarżącego zagadnienia naruszenia jego interesu prawnego. W tym kontekście należy wskazać, że – w zakresie obowiązków wynikających z decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia 29 listopada 2016 r. – Zarząd Dróg Powiatowych w P. występuje jako adresat decyzji administracyjnej, a nie jako organ administracji publicznej realizujący zadania publiczne. Podkreślić należy, że w sferze obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji z dnia 29 listopada 2016 r. obowiązki nałożone na Zarząd Dróg Powiatowych w P. wynikają z ustawy Prawo wodne, a ich adresatem – na co literalnie wskazuje przepis ustawy – jest właściciel gruntu, i to na właściciela gruntu (w świetle prawa) obowiązek wynikający z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego mógł tylko zostać nałożony. Decyzja została wydana w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2015, poz. 469), w myśl którego - na właścicielu - gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (por. B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, Lex 2013). Jak wynika też z podniesionej w skardze argumentacji intencją Skarżącego jest wyegzekwowanie od organów administracji publicznej wykonania obowiązków wynikających z decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia 29 listopada 2016 r., którą skierowano do - do właściciela (a nie do organu) – nakaz. Oznacza to, że w istocie intencją Skarżącego jest zmuszenie do działania właściciela działki sąsiedniej, a nie organu administracji publicznej. Celu tego Skarżący nie osiągnie składając skargę na uchwałę w przedmiocie przejęcia zadań publicznych, bowiem obowiązek, którego realizacji domaga się Skarżący wynika nie z przysługujących organowi administracji publicznej kompetencji, ale z obowiązku nałożonego decyzją administracyjną – jak wskazano – na właściciela nieruchomości. Skoro zatem zaskarżona Uchwała dotyczy zadań publicznych należących do kompetencji organu administracji publicznej, a Skarżący domaga się wykonania obowiązku właściciela (będącego w tym przypadku organem) na mocy decyzji administracyjnej, to nie sposób stwierdzić podnoszonego naruszenia interesu prawnego Skarżącego, zaskarżoną Uchwałą. Odnosząc się do podnoszonej przez Skarżącego kwestii trudności związanych z egzekucją decyzji z dnia 29 listopada 2016 r., należy wskazać, że jakkolwiek z akt sprawy nie wynika czego konkretnie trudności te dotyczą, to istnieją instrumenty prawne służące wzruszeniu decyzji obarczonych ciężkimi wadami, w tym trwale niewykonalnych, jak również instrumenty służące przeciwdziałaniu bezczynności organów zobowiązanych do działania. Drugim elementem - w którym Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego jest fakt, że ścieżka rowerowa ma przebiegać przez jego nieruchomość. Jak wynika z § 1 pkt 1 Uchwały na jej mocy ma nastąpić przygotowanie i realizacja inwestycji polegającej m.in. na przebiegu wspomnianej drogi rowerowej. Sama Uchwała nie ustala natomiast przebiegu tej drogi. Jednocześnie jednak w § 1 pkt 2 Uchwały wskazuje się, że powierzenie obejmuje m.in. złożenie wniosku o dofinansowanie i zawarcie umowy o dofinansowanie, składanie wniosków o płatność, przyjęcie płatności i rozliczenie zadania w ramach umowy dofinansowania. W tym zakresie jednak zatem wskazać, że Uchwała nr [...] dotyczy – przekazania zadań publicznych - sama natomiast ich nie kształtuje, ani nie ustanawia. W świetle powyższego należało stwierdzić, że Skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego Uchwałą w sprawie przejęcia prowadzenia zadania publicznego polegającego na zarządzaniu drogami powiatowymi. Zgodnie natomiast z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ppsa, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia znajduje oparcie w treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa, który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.