IV SA/Po 7/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 06 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 06 grudnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej jako: kpa) uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z dnia 23 października 2017 roku znak [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwóch budynków magazynowych oraz dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na terenie działki ozn. nr ewid, [...], położonej w obrębie P., gmina R. – i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach faktycznych prawnych: Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2016 r. P. P. (dalej jako: Wnioskodawca, albo Skarżący) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, zlokalizowanych w P. , dz. nr [...], Gm. R.. Decyzją z dnia 23 października 2017 roku znak [...] Wójt Gminy R. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt wskazał, że w toku analizy stwierdzono, że wnioskodawca posiada średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie, co oznacza, że w przedmiotowym przypadku zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 upzp. Wskazano, iż wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia: w jaki sposób planowana inwestycja będzie stanowić część prowadzonego gospodarstwa rolnego przez inwestora z wyszczególnieniem numerów działek i miejscowości; czy wnioskodawca posiada kwalifikacje rolnicze oraz osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, w jakim celu będą wykorzystywane budynki gospodarcze i budynki magazynowe oraz do określenia przybliżonej powierzchni dla planowanej zabudowy zagrodowej (jaką część działki nr [...] będzie zajmować inwestycja). Wójt wskazał, że udzielone na powyższe wezwanie odpowiedzi, nie są na tyle wyczerpujące, aby jednoznacznie stwierdzić, że projektowana zabudowa zagrodowa będzie funkcjonalnie powiązana z wskazanymi przez Wnioskodawcę gruntami. Tym bardziej, że – jak wskazano - Wnioskodawca wyjaśnił że planowana inwestycja realizowana jest na podstawie kontraktu cywilnego, którego warunkiem realizacji jest uzyskanie warunków zabudowy dla gospodarstwa rolnego o profilu produkcji związanym z produkcją roślinną dla zamierzającego podjąć działalność rolnika. Zatem, jak stwierdził Wójt, to nie Wnioskodawca będzie prowadził/rozbudowywał gospodarstwo rolne tylko potencjalny kupiec gruntu. Skoro natomiast to nie Wnioskodawca jest inwestorem, to wyjaśnienia o sposobie wykorzystywania planowanej zabudowy organ I instancji uznał za hipotetyczne, poddając w wątpliwość czy przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zorganizowaną całość gospodarczą. Organ I instancji zauważył również, że Wnioskodawca jednocześnie wystąpił o wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej dla działki sąsiedniej ozn. nr ewid. [...], która jest obecnie jego własnością. W ocenie organu I instancji wskazuje to na niewłaściwe rozumienie przez Wnioskodawcę funkcji decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Dodatkowo zwrócono uwagę, że dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Mrowinie, które Wnioskodawca wskazał jako wchodzące w skład jego gospodarstwa (do wniosku załączono umowę dzierżawy), właściciel wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy na kilkadziesiąt budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. W świetle tych okoliczności Wójt uznał, że inwestycja nie dotyczy budowy siedliska zagrodowego, ale faktycznie polega na budowie budynku jednorodzinnego. Organ I instancji wyjaśnił, że dopuszczenie do realizacji wnioskowanej inwestycji doprowadziłoby, do nieuzasadnionego wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej i na tej podstawie stwierdzono, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji - zabudowy zagrodowej. Odmowę organ uzasadnił faktem nie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 3 upzp. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył P. P., podnosząc, że organ I instancji w sprawie o wydanie warunków zabudowy zagrodowej na dz.nr [...] w m. P. dokonał nieuprawionej nadinterpretacji wyjaśnień Wnioskodawcy, które zostały złożone do akt sprawy pismem z dnia 18 września 2017 r. Organ błędnie uznał, że kontrakt cywilny, o którym wspomniał Wnioskodawca w swoim piśmie, ma oznaczać sprzedaż gruntu. Organ nie był uprawniony do dokonania takiej oceny, nie wynikało to bowiem z treści złożonych przez Wnioskodawcę wyjaśnień, czy z innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Skarżący wskazał, iż na etapie uzyskania warunków zabudowy, nie ma żadnego znaczenia co właściciel terenu zrobi ze swoją własnością w przyszłości. Wnioskodawca wskazał na brak podstaw do wydania decyzji odmownej, z uwagi na to, że w innej lokalizacji wnioskodawca również złożył wniosek o warunki zabudowy, a ponadto ustalenie warunków zabudowy nie powoduje powstania praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W dalszej części odwołania zakwestionowano prawidłowość przeprowadzonej analizy oraz ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dobrego sąsiedztwa. W tej sytuacji Wnioskodawca zwrócił się do organu II instancji o merytoryczne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 06 grudnia 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło jednak decyzję Wójta Gminy R. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Kolegium wyjaśniło, że przepis § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust.2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z kolei przepis § 3 wskazanego rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, czyli że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie. Kolegium wskazało, że w aktach administracyjnych brakuje dokumentu potwierdzającego obszar gospodarstwa rolnego posiadanego przez inwestora, co ma znaczenie z uwagi na przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy powinien także znajdować się wypis z rejestru gruntów działki nr [...] stanowiącej własność inwestora. Wskazano nadto, że wyjaśnienia inwestora dotyczące zabudowy zagrodowej nie były wyczerpujące i należało także ustalić, jak jest proporcja gruntów rolnych dzierżawionych i będących własnością Skarżącego. W złożonym do Sądu sprzeciwie Skarżący wskazał, że w okolicznościach badanej sprawy organ II instancji powinien był dokonać oceny prawidłowości ustaleń organu I instancji i rozstrzygnąć czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 4, czy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Jeżeli zdaniem organu II instancji konieczne było uzupełnienie postępowania dowodowego, to organ ten powinien był to uczynić we własnym zakresie. Podkreślono, że Wnioskodawca, na żądanie organu, wyjaśnił w jaki sposób planowana inwestycja miała stanowić całość produkcyjną. Również umowa dzierżawy została złożona do akt sprawy, a organ I instancji dokonał jej analizy. W związku z powyższym organ II instancji, w ramach postępowania odwoławczego, powinien był dokonać własnych ustaleń, w wyniku których merytorycznie rozstrzygnąłby istotę sprawy. Podkreślono, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji wymagałoby stwierdzenia nieprzeprowadzenia przez Wójta Gminy R. postępowania wyjaśniającego w całości lub w cześć, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm. – dalej jako: kpa). Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 ppsa sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Wójta. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało dwoma argumentami. Kolegium uznało, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, co do: dokumentu potwierdzającego obszar gospodarstwa rolnego posiadanego przez Inwestora, oraz wypisu z rejestru gruntów działki nr [...] stanowiącej własność Inwestora. I w istocie rzeczy, w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia Inwestora dotyczące zabudowy zagrodowej nie były wyczerpujące, ten element stanowi jednak ocenę zgromadzonego już w aktach sprawy materiału, a nie adresowany do organu I instancji nakaz przeprowadzenia dowodów na określoną okoliczność. Należy, bowiem zauważyć, że Wójt zwrócił się do Wnioskodawcy o wskazanie w jaki sposób planowana inwestycja będzie stanowić część prowadzonego gospodarstwa rolnego przez inwestora z wyszczególnieniem numerów działek i miejscowości; czy wnioskodawca posiada kwalifikacje rolnicze oraz osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, w jakim celu będą wykorzystywane budynki gospodarcze i budynki magazynowe oraz do określenia przybliżonej powierzchni dla planowanej zabudowy zagrodowej (jaką część działki nr [...] będzie zajmować inwestycja). Kwestia braku wykazania przez Wnioskodawcę powiązania planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym, jak i treści jego oświadczenia o posiadanym wykształceniu – jest kwestią ocenną – a nie dowodową. Wskazane przez Kolegium kwestie posiadanego przez Wnioskodawcę wykształcenia oraz braku wykazania powiązania planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym dotyczą oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Należy zauważyć, że Wójt zwrócił się do Wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o wskazane – w kasatoryjnej decyzji elementy – ( tj.: o informację o wykształceniu oraz informację w jakim celu będą wykorzystywane budynki gospodarcze i budynki magazynowe) i wydał decyzję opierając się na uzyskanych odpowiedziach. Kolegium uchylając decyzję I instancji nie wskazało, jakie ewentualnie dodatkowe dowody, na wskazane okoliczności wykształcenia Wnioskodawcy i powiązania planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym miałby przeprowadzić organ I instancji. Dlatego też, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, w tym zakresie organ II instancji sprawę uznał za wyjaśnioną. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego stanowi natomiast zagadnienie odrębne. W kontekście treści złożonego wniosku i poczynionych dotąd ustaleń nie sposób przyjąć, aby uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego materiału dowodowego o wskazany przez Kolegium dokument potwierdzający obszar gospodarstwa rolnego i wypis w ewidencji gruntów, miało stanowić naruszenie art. 15 kpa. Zgodzić należy się w tym zakresie ze Skarżącym, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). W tym kontekście należało również ocenić zaskarżoną decyzję i zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się Akt Notarialny z dnia 05 stycznia 2017 r. Rep.A nr [...] w którym wymienione zostały wszystkie dzierżawione przez Skarżącego działki, a zatem jeżeli, jak wskazuje Kolegium, istnieje potrzeba ustalenia proporcji pomiędzy powierzchnią tych gruntów oraz pomiędzy powierzchnią działki nr [...] to stanie się to możliwe po uzupełnieniu materiału dowodowego o wskazany przez Kolegium dokument potwierdzający obszar gospodarstwa rolnego posiadanego przez Skarżącego i wypis z ewidencji gruntów działki nr [...]. Przeprowadzenie dowodu wyłącznie z tych dwóch dokumentów niewątpliwie ma zatem charakter uzupełniający i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności mogło zostać przeprowadzone przez Kolegium. Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 kpa, ale również art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego o dokument potwierdzający obszar gospodarstwa rolnego posiadanego przez inwestora oraz wypis z rejestru gruntów działki nr [...] i rozpoznanie wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), zasądził na rzecz Skarżącego od organu administracji.