II SA/Ke 448/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach,, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] w sprawie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej od 9 września 2014 r. i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 9 września 2014 r. do 13 lipca 2015 r. - za okres, za który przyznano nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, na podstawie art. 78 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zmianami), dalej określanej jako "ustawa" oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zainteresowany [...] zarejestrował się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od [...]. Świadczenie to utracił 14 lipca 2015 r. na skutek upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu 3 stycznia 2017 r. do PUP wpłynęło pismo z ZUS Oddział w K., z którego wynikało, że od 9 września 2014 r. strona nabyła prawo do nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Na tej podstawie organ wznowił postępowanie w sprawie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 14 lipca 2015 r. i w trybie art. 151 kpa wydał decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej z [...] oraz pozbawił stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od 9 września 2014 r. z powodu pobierania nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Decyzją z [...] Wojewoda uchylił powyższe rozstrzygnięcie argumentując, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do stosowania trybu wznowienia postępowania, gdyż w dniu wydania decyzji w sprawie utraty prawa do zasiłku od [...]. nie istniał jeszcze wyrok przyznający nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazał organowi przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję w oparciu o art. 78 ustawy. Organ I instancji 21 marca 2017 r. przesłuchał J. S., który przyznał, że na mocy wyroku sądowego otrzymał nauczycielskie świadczenie kompensacyjne od 9 września 2014 r. W oparciu o ten wyrok ZUS przyznał mu to świadczenie do dnia nabycia uprawnień emerytalnych. Świadczenie zostało wypłacone jednorazowo z wyrównaniem od dnia jego przyznania. Dalej Wojewoda stwierdził, że NSA w wyroku z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1702/14 uznał zasadność stosowania art. 78 ust. 4 ustawy w przypadku przyznania z mocą wsteczną innych niewymienionych w tym przepisie świadczeń wykluczających status osoby bezrobotnej - cyt.: "na skutek zawartej ugody, skarżący, w dniu, w którym zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, pozostawał w stosunku pracy i pobierał wynagrodzenie za pracę. Okoliczności takiej nie przewiduje przepis art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Należy jednak zauważyć, że dokonując wykładni przepisu należy mieć na względzie nie tylko kontekst językowy, ale także cel regulacji prawnej (rafio legis), a celem ww. unormowania było niewątpliwie umożliwienie bezrobotnemu przywrócenia przysługującego mu statusu bez konieczności ponownej rejestracji w przypadku przyznania z mocą wsteczną świadczeń wykluczających status osoby bezrobotnej (...). Sytuacja takiej osoby jest bowiem analogiczna do sytuacji osób, którym przyznano świadczenie wymienione wprost w art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Organ odwoławczy podniósł, że zainteresowany nabył prawo do nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego od 9 września 2014 r. i tym samym z tym dniem przestał spełniać warunki osoby bezrobotnej, co w konsekwencji oznacza również utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji po powzięciu informacji o tym fakcie, w oparciu o art. 78 ust. 4 ustawy, który zgodnie z orzecznictwem NSA dotyczy przyznania wyrokiem sądu z mocą wsteczną wszelkich świadczeń wykluczających status osoby bezrobotnej na okres posiadania statusu bezrobotnego, prawidłowo stwierdził, że zaszły przesłanki do pozbawienia statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Skoro utrata statusu osoby bezrobotnej następuje od 9 września 2014 r., to konsekwencją tego jest orzeczenie również o utracie z tym dniem przysługującego bezrobotnym prawa do zasiłku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję J.S. domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia obu zaskarżonych decyzji i umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Podał, że nie ma racji Wojewoda, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisy o wznowieniu postępowania nie mają zastosowania. Zdaniem skarżącego decyzja z [...] została wydana w wyniku wznowienia postępowania, a następnie została ona przez organ odwoławczy uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Tym samym organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania i w oparciu o ustalenie, że nie zachodzi przesłanka wznowienia winien wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 151 kpa, a ponieważ nie zaszły przesłanki dla wznowienia postępowania w sprawie, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie, w której wznowiono postępowanie. Autor skargi także zarzucił naruszenie art. 78 ust. 4 ustawy poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w rzeczywistości brak było podstaw do jego zastosowania. Powyższe narusza również art. 6 kpa. Zdaniem skarżącego przypadki wskazane w art. 78 ust. 4 ustawy stanowią wyliczenie enumeratywne, a przepis ten ma charakter przepisu o charakterze wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Niedopuszczalne jest interpretowanie tych przepisów rozszerzająco i wzbogacanie ustawowego katalogu świadczeń przez analogię. Ponieważ w omawianym artykule ustawodawca nie umieścił świadczenia kompensacyjnego wśród świadczeń objętych zakresem tego przepisu, to bezpodstawne jest jego przywołanie. W ocenie skarżącego Wojewoda rozszerzając stosowanie art. 78 ust 4 ustawy na nauczycielskie świadczenie kompensacyjne wkracza w kompetencje zarezerwowane dla ustawodawcy. Źródłem prawa nie są również wyroki sądów, w tym sądów administracyjnych. Wiążą one tylko i wyłącznie w sprawie, w której zostały wydane. Skarżący również stwierdził, że nie dostrzega w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z 21 kwietnia 2016 r., żadnej analogii do jego sytuacji. Jedyne podobieństwo polegało na tym, że zarówno w jego sprawie jak i w sprawie, której dotyczy wyrok decyzje były wydawane z mocą wsteczną. Jednak w przywołanej wyrokiem NSA sprawie decyzja z mocą wsteczną zapadła po uchyleniu poprzednich decyzji ostatecznych i była korzystna dla zainteresowanego. W tym przypadku jest odwrotnie. Decyzje konstytutywne nie mogą uzyskiwać mocy wstecznej poza przypadkami, kiedy jest to korzystne dla samej strony. Wnoszący skargę podniósł, że w jego przypadku zaskarżona decyzja została wydana bez uchylenia poprzednich decyzji i jest materialnie wysoce niekorzystna. Dopuszczenie przez NSA pewnych możliwości działania prawa wstecz (ale wyłącznie na korzyść strony) nie oznacza nakazu jego powszechnego stosowania i doszukiwania się analogii, których w tej sprawie nie ma. Dalej skarżący zarzucił naruszenie art. 33 ust. 4 pkt. 1 w związku z art. 2 ust. pkt. 2 lit. c ustawy poprzez niezasadne przyjęcie, że przyznanie mu prawa do świadczenia kompensacyjnego od 9 września 2014 r. oznacza tym samym, że od tego dnia faktycznie pobierał to świadczenie. Zauważył, że decyzja ZUS nie ma mocy cofania upływu czasu i oznacza jedynie, że świadczenie kompensacyjne za okres od 9 września 2014 r. zostało wypłacone, ale po 29 grudnia 2016 r. w wykonaniu prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego Krakowie z 17 listopada 2016 r. To zaś świadczy o tym, że od 9 września 2014 r. do 14 lipca 2015 r. posiadał status bezrobotnego, ponieważ w tym czasie świadczenia kompensacyjnego nie pobierał, świadczenie za ten okres pobierał dopiero po 29 grudnia 2016 r. Wnoszący skargę także zarzucił naruszenie wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakazu działania prawa wstecz poprzez nadanie decyzji o charakterze konstytutywnym, a taką decyzją jest decyzja pozbawiająca statusu osoby bezrobotnej i pozbawiająca prawa do zasiłku z mocą wsteczną. Stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza jego dobra materialne i zmusza go do ponoszenia materialnych konsekwencji błędnych decyzji organu rentowego. Skarżący wyliczył, jakie szkody poniósł na skutek nieprzyznania mu prawa do świadczenia kompensacyjnego od 9 września 2014 r. i stwierdził, że decyzja z [...] w żaden sposób tych kosztów nie wyrównuje. Oznacza ona jedynie to, że od 4 stycznia 2017 r. (tj. daty pierwszej wypłaty świadczenia) pobiera świadczenie kompensacyjne i korzysta z wszystkich uprawnień i przywilejów z tym związanych. Autor skargi zauważył, że warunki wynikające z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy przestał spełniać dopiero [...]. Natomiast decyzje administracyjne z [...] oraz [...] były decyzjami ostatecznymi pozbawionymi wad prawnych i jako takie nie podlegają uchyleniu. Fakt pozostawania bez prawa do świadczeń kompensacyjnych potwierdza również wyrok Sądu Okręgowego z 4 maja 2016 r., który podtrzymał odmowną decyzję z [...]. Dodał, że twierdzenie, że nie spełnia przesłanek statusu osoby bezrobotnej od 9 września 2014 roku jest sprzeczne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że pierwsza decyzja jaka została wydana przez Starostę w dniu [...](która następnie została uchylona przez Wojewodę), w części zapadła w trybie wznowieniowym, a częściowo w zwykłym. W trybie wznowieniowym, na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 5 kpa organ I instancji uchylił decyzję ostateczną z [...], orzekającą o utracie przez J. S. prawa do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania i w to miejsce orzekł o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku z dniem 9 września 2014 r. z powodu pobierania nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Jednocześnie na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy organ ten pozbawił skarżącego z dniem 9 września 2014 r. statusu osoby bezrobotnej. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji z uwagi na to, że jak słusznie wskazał Wojewoda, w sprawie nie zachodziła podstawa wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem w dacie wydawania decyzji o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku z dniem 14 lipca 2015 r. z uwagi na upływ maksymalnego okresu jego pobierania, nie miał on jeszcze przyznanego prawa do nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Niewątpliwie z naruszeniem art. 61 § 4 kpa organ I instancji, po zwrocie akt nie zawiadomił skarżącego o trybie prowadzonego postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji z [...], którą Starosta, wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 78 ust. 4 i art. 33 ust. 4ca ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zmianami) pozbawił J.S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 9 września 2014 r. i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 września 2014 r. do dnia 13 lipca 2015r. – za okres, za który przyznano nauczycielskie świadczenie kompensacyjne. Organ I instancji nie umorzył także postępowania wznowieniowego (a przynajmniej w aktach brak takiej decyzji). Tym niemniej, w ocenie Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości to, że decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Wojewody zostały wydane w zwykłym trybie, nie zaś wznowieniowym. Okres pozbawienia prawa do zasiłku nie obejmuje okresu wskazanego w decyzji z [...]. Opisane wyżej nieprawidłowości (tj. niezawiadomienie skarżącego o trybie prowadzonego postępowania oraz nieumorzenie wcześniejszego postępowania wznowieniowego), zdaniem Sądu nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast, ponieważ zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane w zwykłym trybie, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 kpa, polegający na jego niezastosowaniu. W sprawie nie jest sporne, że J. S. zostało przyznane nauczycielskie świadczenie kompensacyjne decyzją ZUS z [...] za okres poczynając od dnia 9 września 2014 r. do dnia nabycia praw emerytalnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit.h, a która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Nie ulega wątpliwości, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych jest pochodną uzyskania statusu osoby bezrobotnej i że takiego statusu nie może mieć osoba pobierająca nauczycielskie świadczenie kompensacyjne. Z brzmienia art. 33 ust. 4ca ustawy wynika ponadto, że w przypadku pozbawienia statusu osoby bezrobotnej pobierającej zasiłek dla bezrobotnych, jednocześnie orzeka się zarówno o pozbawieniu statusu bezrobotnego jak i prawa do zasiłku. W niniejszej sprawie organy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia powołały art. 78 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, rentę szkoleniową, rentę socjalną, zasiłek macierzyński, zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skarżący zarzuca, że przepis ten nie może mieć wobec niego zastosowania, albowiem nie wymienia on nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Zauważyć jednak należy, że z uwagi na to, że nauczycielskie świadczenie kompensacyjne pełni identyczną rolę jak świadczenie przedemerytalne, ponadto, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych (Dz. U. 2009 r., Nr 97, poz. 800 ze zmianami), jego kwota nie może być niższa niż kwota najniższej emerytury, o której mowa w art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, brak jest racjonalnych przesłanek, które przemawiałyby za niestosowaniem tego przepisy w stosunku do osób, którym przyznano takie świadczenie. Ustawa o promocji zatrudnienia jest jedną z ustaw tworzących system zabezpieczenia społecznego w Polsce, do którego należy nie tylko między innymi ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, (Dz.U. z 2016 r., poz. 887 ze zmianami), ale także ustawa o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, którego założeniem jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. W nielicznych przypadkach, w których ustawodawca dopuszcza na podstawie wyraźnych regulacji ustawowych możliwość uzyskiwania przez jedną osobę różnych świadczeń z zabezpieczenia społecznego, na podstawie więcej niż jednej z ustaw, w tym samym okresie, w sferze zabezpieczenia społecznego obowiązuje zasada, że jedno świadczenie wyklucza inne świadczenie na koszt podatników, bądź, że wartość jednego świadczenia uwzględnia się przy przyznawaniu innego świadczenia. Nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, podobnie jak i świadczenia emerytalne, przedemerytalne, renty, zasiłki dla bezrobotnych, są świadczeniami zabezpieczenia społecznego, które wzajemnie się wykluczają (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 361/08 orzeczenie dostępne w Internecie), a co potwierdza także przepis art. 17 ustawy o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie z 3 lipca 2014 r. sygn. II SA/Go 373/14, w myśl którego przepis art. 78 ust. 4 ustawy ma charakter całkowicie samodzielny i możliwe jest orzeczenie o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej na jego podstawie w przypadku utraty jednej z kumulatywnych przesłanek spośród wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.c ustawy. Sąd zgadza się także ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym przez organ wyroku w sprawie I OSK 1702/14 (także I OSK 1703/14, wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 177/17 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Faktem jest, co słusznie zauważa autor skargi, że po pierwsze, wyroki sądów nie tworzą prawa, a po drugie, w sprawach I OSK 1702/14 i I OSK 1703/14 zastosowanie art. 78 ust. 4 ustawy było korzystne dla bezrobotnego (sąd uznał, że w przypadku przyznania osobie z mocą wsteczną wynagrodzenia za pracę, za okres, kiedy była ona zarejestrowana jako bezrobotna i pobierała zasiłek, ma zastosowanie art. 78 ust. 4 ustawy, w związku z czym osoba taka nie musi się ponownie rejestrować jako bezrobotna po okresie, za który otrzymała wynagrodzenie). Jednakże, o czym była już wcześniej mowa, skład orzekający w niniejszej sprawie nie widzi żadnych racjonalnych powodów, które przemawiałyby za odmiennym traktowaniem osób, którym wstecznie przyznano prawo do emerytury (renty, świadczenia przedemerytalnego i innych świadczeń, wymienionych w art. 78 ust. 4 ustawy), od osoby, której przyznano nauczycielskie świadczenie kompensacyjne. Podnoszone przez autora skargi kwestie związane z kosztami jakie poniósł w związku z koniecznością uiszczania składek do KRUS, na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami).