I GSK 2717/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1905/17 w sprawie ze skargi Powiatu T. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu T. na rzecz Ministra Finansów 14 459 (czternaście tysięcy czterysta pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1905/17 w sprawie ze skargi P. T. (skarżący) uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] grudnia 2016 r. zobowiązał P. T. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 1.271.609 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] sierpnia 2017 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przyczyną wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2011 r., było wykazanie w systemie nieprawidłowej liczby uczniów/wychowanków przez poszczególne ośrodki. Minister podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej (Gimnazjum w K. funkcjonujące w strukturach Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego), które przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczonych wagą P2 nie był brak aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, ale fakt wykazania 7 uczniów szkoły, którzy 30 września 2011 r. nie byli jeszcze lub nie zostali uczniami szkoły, oraz zakwaterowanymi wychowankami ośrodka. Zgodnie z opisem wagi P2 objęci nią wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych nie muszą posiadać orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W ocenie organu, zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693), wagą P34 mogli być przeliczeni wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystali z zakwaterowania w ośrodkach. W sytuacji gdy na dzień 30 września 2011 r., (dzień sprawozdawczy), wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku brak było podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r., a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Minister Finansów dodał nadto, że analiza przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania do placówki i z dniem przyjęcia wpisania do księgi wychowanków i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833), które posługuje się pojęciami takimi jak: "przyjęcie", "przybycie", czy "doprowadzenie", uzasadniała wniosek, że stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka zakwaterowanego wyznacza moment przyjęcia nieletniego do ośrodka, ponieważ dopiero od momentu przekroczenia progu ośrodka przez nieletniego można mówić o wychowanku zakwaterowanym w tej placówce. Tym samym, dopiero w tym momencie powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się wychowankiem korzystającym z zakwaterowania w ośrodku, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem korzystającym z kwaterunku stawał się bowiem nieletni przyjęty do placówki. Zdaniem organu odwoławczego powyższe znajduje potwierdzenie w § 5 ust. 2 rozporządzenia MENiS z 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225, z późn. zm.), który stanowi, że przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków, która jest dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki. Podsumowując organ wskazał, że nieletni niezakwaterowani i nieprzebywający w ośrodku 30 września 2011 r., a jedynie skierowani do placówki nie spełniali warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., w związku z czym nie podlegali uwzględnieniu przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. W ocenie Ministra osoba, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez placówkę, dlatego nie można uznać jej za wychowanka korzystającego z zakwaterowania w ośrodku. Akceptacja takiego poglądu w praktyce oznaczałaby bowiem uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły. Ponadto, przyjęcie takiego punktu widzenia powodowałoby, że tak definiowany wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego byłby wykazywany w systemie informacji oświatowej podwójnie - jako uczeń szkoły macierzystej (gdzie nie został jeszcze skreślony z listy uczniów) oraz jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka (wychowanek ośrodka staje się jednocześnie uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki), co skutkowałoby nieprawidłowościami w podziale części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, w ocenie organu błędne było wprowadzenie do systemu informacji oświatowej przez dyrektora placówki tzw. pustych miejsc (oczekujących na przybycie osoby skierowanej do ośrodka). Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1905/17 uchylił decyzję z [...] sierpnia 2017 r. wskazując, że istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. W ocenie Sądu nieprawidłowe jest stanowisko Ministra, który orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., uznając, że błędne naliczenie spowodowane zostało zawyżeniem liczby uczniów, w poszczególnych wagach, co w konsekwencji spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 257,2829. W ocenie WSA organ w sposób arbitralny, przy wadliwym uzasadnieniu decyzji, przyjął najmniej korzystną dla Strony wersję rozstrzygnięcia, wbrew zaleceniu Ministra Edukacji Narodowej, który w piśmie z [...] listopada 2016 r. sugerował możliwość przyjęcia wariantu, w myśl którego P. T. otrzymał w 2012 roku kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 804.232,00 zł, wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 162,7201. Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.; dalej: u.d.j.s.t.), tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia z 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do uchybień polegających na tym, że organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął wyższą od rekomendowanej przez MEN liczbę przeliczeniową uczniów skutkującą orzeczeniem o sumie, którą należało zwrócić do budżetu państwa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji miało charakter niepełny, nie omawiało wszystkich elementów stanu faktycznego, omijało także problem poglądu Ministerstwa Edukacji Narodowej. Na marginesie Sąd wskazał, że jakkolwiek MEN nie orzeka o zwrocie określonych sum w trybie art. 37 u.d.j.s.t., to jednak właśnie Minister Edukacji Narodowej jest twórcą ww. rozporządzeń dotyczących pojęcia "wychowanka". Oznacza to zdaniem Sądu, że jego pogląd powinien być uznany za istotną wskazówkę interpretacyjną, a nie całkowicie pominięty. Organ nie ustosunkowując się do stanowiska MEN uchybił przepisom postępowania. W ocenie WSA, Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. W pierwszej kolejności mowa tu o właściwym ustaleniu sytuacji prawnej wychowanków ośrodka w K. W tym zakresie konieczne będzie także uwzględnienie poglądu MEN. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.): 1. Naruszenie przepisów postępowania; a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez uznanie przez Sąd, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, co miało zdaniem Sądu, wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez Sąd decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie zwrotu przez P. T. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012; b. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w granicach spraw zakreślonych rozstrzyganiem organu administracji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji o zwrocie nienależnie uzyskanej przez P. T. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, lecz badanie sprawy w zakresie dotacji, o której mowa w art. 90 ust. la, 3a-3d u.s.o., niebędącej przedmiotem orzekania ministra właściwego do spraw finansów publicznych; c. art. 153 p.p.s.a. poprzez udzielenie wytycznych co do dalszego postępowania organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, sprzecznych z przepisami dotyczącymi ustalania i zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej; wytyczne Sądu I instancji nakazują rozważyć prawidłowość obliczania wysokości kosztów młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego skierowanie do tej placówki, podczas gdy przepis art. 28 ust. 5 i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. oraz rozporządzenie MEN z dnia 20 grudnia 2011 r. nie uwzględniają kosztów ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego przy wyliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej; d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie wytycznych co do dalszego postępowania organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, sprzecznych z przepisami dotyczącymi ustalania i zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej; wytyczne Sądu I instancji nakazują uwzględnić pogląd Ministra Edukacji Narodowej przez co Sąd wykracza poza zakres kontroli działalności administracji publicznej i ingeruje w sferę podejmowania decyzji zastrzeżoną przepisami prawa dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych; e. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do całego podlegającego badaniu stanu faktycznego, a skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie; f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji w całości, mimo zaskarżenia decyzji w części, tj. w zakresie kwoty 467.369,50 zł. Ponadto Sąd I instancji nie uzasadnił w wyroku dlaczego objął kontrolą i uchylił całą decyzję, mimo zaskarżenia jej w części oraz nie wyjaśnił przyczyn uchylenia decyzji w zakresie nie objętym skargą P. T. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 20 grudnia 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przepisy te stanowiły podstawę prawną ustalania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 z budżetu państwa a tym samym określały sposób wyliczenia kwoty zwrotu bez możliwości jego modyfikacji przez organ i wpisują się w zakres merytoryczny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy; b. art. 90 ust. 1a, ust. 3a-3d u.s.o., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał do zakwalifikowania go do wskazanej normy prawa, gdyż przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą one dotacji z budżetu powiatu, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja ministra właściwego do spraw finansów publicznych dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej z budżetu państwa, przy czym nie ulega wątpliwości, iż dotacje z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a subwencja oświatowa to różne instytucje prawa publicznego; c. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w związku z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 20 grudnia 2011 r. oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. pkt 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez P. T. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego; d. art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 20 grudnia 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wagą P34, określoną - w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 - dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało przeliczać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia [...] września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni, podczas gdy ww. rozporządzenie jednoznacznie stanowiło, że wagą P34 można przeliczyć tylko zakwaterowanych i w tym zakresie nie przewiduje innych sytuacji; e. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 6 ust 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170) z pominięciem przepisów rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r., które obowiązywały w dniu zbierania danych w systemie informacji oświatowej, tj. [...] września 2011 r., co skutkuje naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz; W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie. Skarżący złożył odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. W rozpoznanej sprawie zarzuty kasacyjne oparte zostały na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, co w sprawie niniejszej oznacza odniesienie się w tym miejscu do zarzutów, które są najdalej idące i wskazują, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA stwierdza, że nie są one zasadne, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Sąd I instancji przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich się do nich przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawę do uznania ich za zasadne. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał na przepisy będące podstawą prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z obowiązujących w sprawie przepisów prawa, w drodze wykładni literalnej, zostało uznane za błędne, wskazując przy tym na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi deficytami, ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie podstawy swego rozstrzygnięcia, co do uznania niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, niezależnie od tego, że istotnie rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że zawarte w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. (wobec stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, a nie procedury administracyjnej) wskazania co do dalszego postępowania są niekonsekwentne jak i nieprawidłowe skoro nakazują uwzględnienie przepisów postępowania art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. - i stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] października 2015 r. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, tj. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej. Strona skarżąca nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów, które pozwoliłyby Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu na ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia. Wobec powyższego oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a rezultacie niewłaściwe zastosowanie wiążące są ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d. j.s.t. oraz art. 28 ust. 5 tego aktu w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika tego rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało możliwością wpisania w System Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych po tej dacie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać na wstępie należy iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Zgodnie z tym przepisem - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Trafnym jest przy tym spostrzeżenie, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej (i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego), a nie - należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej, a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Istotą zatem przedmiotowej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.j.s.t. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla powiatów - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.j.s.t., składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, należy zatem rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji. W myśl art. 27 u.d.j.s.t., wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Natomiast z art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wynika iż kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie - w myśl ust. 2 art. 28 cyt. ustawy - odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy - zgodnie z ust. 5 powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą - minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6. Stosownie do art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe. Zgodnie z ust. 8 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 i dzień 10 października 2011 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej. Z powyższych regulacji zatem wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie ww. danych, a nie na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe. Podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły, w okresie objętym sprawą, przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm.) oraz - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmiot prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277, poz. 2746, z późn. zm.). Ponadto, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2011 r.)". Stosownie natomiast do ust. 2 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym uwzględnia się m.in. uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. odrębne wagi, w tym wagę P34 =11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu uzyskanej przez P. T. w 2012 r. części oświatowej subwencji ogólnej - uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych — według stanu na dzień na 30 września 2011 r. - stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno zatem następować, zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2012 r. polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, którzy 30 września 2011r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się do wyjaśnienia czy przy naliczaniu oświatowej subwencji ogólnej należy uwzględniać jedynie wychowanków faktycznie korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy czy także nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego już w okresie rezerwacji dla niego miejsca w tym ośrodku. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego za trafne uznać należy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r., oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P., którzy 30 września 2011 r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej - opis wagi P34 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. Waga ta jest dedykowana wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków - jak to wynika z wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji ale o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2011 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej P. T. za rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji dotyczące naliczania subwencji i wyjaśnienie dla potrzeb tej sprawy pojęcia wychowanka na bazie przepisów regulujących przyznawanie dotacji. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na dzień 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 879/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela. Wprawdzie w orzeczeniu z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2125/17 NSA wyraził odmienny pogląd, jednak wynikało to z przeniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15, w którym NSA przyjął, że pojęciem "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" należy objąć także nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę w okresie od daty otrzymania skierowani nieletniego do ośrodka, do daty przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Powołane stanowisko dotyczyło określenia o przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej z budżetu powiatu, którą to dotację ustalało się w oparciu o niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust 3 a ustawy o systemie oświaty, a nie możliwości zastosowania opisu wagi P34 z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P 34, w sprawie niniejszej kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2010 r. nie było to kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P 34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania. Wypada zauważyć, że w zakresie powołanych przez Sąd I instancji przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić należy, że w przepisie tym stwierdza się wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Z powyższego wynika, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MENS z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Skoro, jak w sprawie niniejszej 7 nieletnich wykazanych jako wychowankowie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w K., według stanu na dzień 30 września 2011 r., nie było zakwaterowanych w tym ośrodku, to przy naliczaniu należnej P. T. na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, nie mogli oni być przeliczeni wagą P34. Otrzymana przez P. T. na rok 2011 część oświatowa subwencji ogólnej nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., przez niektóre szkoły i placówki oświatowe, prowadzone/dotowane przez P. T., błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Powiat otrzymał tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. uzasadniało wydanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro P. T. uzyskał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. okazał się usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę P.T. oddalił. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania należne organowi (14459 zł) obejmują wpis od skargi kasacyjnej (6359,00 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (8100 zł).