II GSK 1309/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2480/14 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę kasacyjną. II GSK 1309/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji), oddalił skargę Powiatu [...] (dalej: Powiat) na decyzję Ministra Finansów (dalej: MF), z dnia [...] czerwca 2014 r., wydanej w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: Decyzją z dnia [...] września 2013 r. MF zobowiązał Powiat [...] do zwrotu 767.006 zł., tytułem nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku kontroli, przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. ustalono, że Powiat uzyskał subwencję w nienależnej kwocie 767.006 zł., z tytułu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. W części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009, dla Powiatu została zawyżona liczba wychowanków przeliczonych wagą P33 - o 27 wychowanków, P4 - o dwóch uczniów, oraz zaniżono liczbę wychowanków przeliczonych wagą P2, o dwóch uczniów. Część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2009 została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 189.9088 uczniów, liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 35.877.160 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 189.9088 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosiła 35.110.160 zł. Za kwotę nienależną uznano kwotę 767.006 zł., stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat na rok 2009, a kwotą ustaloną w wyniku przeprowadzonego postępowania. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy MF utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że Specjalistyczny Ośrodek Szkoleniowo-Wychowawczy w Z. ( dalej: SOSW) wskazał liczbę 56 wychowanków, którzy mieli być zakwaterowani w SOSW. Zdaniem MF liczba wychowanków zakwaterowanych w SOSW została zawyżona o 27 osób. Uznał przy tym, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia ilość wychowanków wpisanych do księgi uczniów, lecz ilu wychowanków według stanu na dzień 30 września 2008r., korzystało z zakwaterowania w SOSW. W złożonej skardze, Powiat wniósł o uchylenie decyzji MF, w części dotyczącej kwoty 581.948zł. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzucając: 1. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., nr 80, poz. 526 ze zm., dalej: ustawa o dochodach j.s.t.), przez przyjęcie, iż Powiat otrzymał część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej o 767.006 zł, bowiem kwota nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej wynosi 185.058,37zł, 2. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 ( Dz. U Nr 235 poz. 1588, dalej: rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2008r.), przez przyjęcie, iż według wagi P33, dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych w odniesieniu do SOSW, Powiat zawyżył o 27 liczbę wychowanków, w sytuacji gdy zawyżenie to dotyczyło, zdaniem Powiatu 6 wychowanków, 3. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki, dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji ( Dz. U Nr 23 poz. 225 ze zm, dalej: rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002r.), przez pominięcie, iż liczbę wychowanków ustala się na podstawie księgi wychowanków i dzienników zajęć wychowawczych. 4. naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), a w szczególności: - art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 11 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy rozstrzyganiu sprawy, - art. 77 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, - art. 80 k.p.a. przez niedokonanie oceny na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób ustalono zawyżoną liczbę uczniów przeliczeniowych o 189.9088 oraz zawyżoną liczbę wychowanków o 27 w SOSW oraz niewskazanie przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej, w odniesieniu do dowodów przedstawionych przez Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015r. oddalił powyższą skargę. Za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy o dochodach j.s.t., przez przyjęcie, iż Powiat otrzymał część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej o 767.006 zł, a nie o 185.058,37 zł. Zdaniem Sądu I instancji algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2009, stanowiący załącznik do rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008r., przewidywał m.in. odrębną wagę P33. Przy wadze P33 mogli zostać uwzględnieni jedynie wychowankowie zakwaterowani w specjalnym ośrodku szkolno - wychowawczym. Zgodnie bowiem z § 32 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach( Dz. U. Nr 52, poz. 467), specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze zapewniają wychowankom całodobową opiekę. Toteż w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej, dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2009 została przewidziana odrębna waga dla wychowanków korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach. Natomiast, liczba uczniów (wychowanków) szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 dla Powiatu, została ustalona na podstawie danych wykazanych przez szkoły i placówki prowadzone, czy dotowane przez jednostki samorządu terytorialnego, w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2008r. Natomiast w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2008 r. SOSW wykazał 56 wychowanków, którzy przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu na rok 2009, zostali uwzględnieni przy dodatkowej wadze P33. W SOSW faktycznie było zameldowanych i korzystało z pełnego wyżywienia 29 wychowanków, na 56 wychowanków wykazanych w systemie informacji oświatowej. Tym samym z zakwaterowania korzystało 29 wychowanków. Pozostali wychowankowie nie byli objęci całodobową opieką. Liczba wychowanków zakwaterowanych w SOSW została ustalona na podstawie dzienników zajęć wychowawczych, w tym dziennika dyżurów nocnych, księgi meldunkowej wychowanków oraz podań rodziców o przyjęcie dziecka do internatu i możliwości korzystania z wyżywienia. Podkreślił, iż wobec podania błędnych danych o uczniach (wychowankach) i następnie uwzględnienia tych danych przy naliczeniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 przez SOSW, zobowiązanie Powiatu do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 w wysokości 767.006 zł jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Za bezzasadny, uznał zarzut naruszenia dotyczący pominięcia liczby wychowanków ujętych w księdze wychowanków i dzienników zajęć wychowawczych. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem z dnia 19 lutego 2002r. księga wychowanków określa zasady dokumentowania przyjęcia dziecka do SOSW, a dziennik zajęć wychowawczych dokumentuje przebieg zajęć wychowawczych prowadzonych dla grupy wychowanków. Podkreślił przy tym, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia ilu wychowanków było wpisanych do księgi uczniów prowadzonej przez SOSW, ale ilu wychowanków, na 56 wychowanków wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2008 r. korzystało z zakwaterowania. Podkreślił bowiem, że pierwotnie ustalona kwota części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu została wyliczona na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły i placówki w systemie informacji oświatowej. Zaznaczył, iż naliczając kwotę części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej nie dysponował imiennymi wykazami uczniów (wychowanków), a danymi o liczbie uczniów, w tym ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, uzyskanymi ze sprawozdań informacji oświatowej. Natomiast nienależnie uzyskana kwota tej części subwencji ogólnej została wyliczona w oparciu o dane o liczbie wychowanków ustalonej w trakcie przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. kontroli. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Powiat zarzucając w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2012 poz. 270, dalej: p.p.s.a.): I. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. naruszenie art. 37 ust.1 pkt.2 ustawa o dochodach j.s.t., przez przyjęcie, że Skarżący otrzymał cześć oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej w kwocie 767.006 zł., gdy tymczasem kwota wyższa od należnej wynosi 185.058,37 zł. 2. naruszenie przepisów załącznika do rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008r., w zakresie dotyczącym wagi P33, przez przyjęcie, że według wagi P33 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczyń w odniesieniu do SOSW, Powiat zawyżył o 27 wychowanków liczbę wychowanków przeliczonych wagą P33, jako nie zakwaterowanych w tym ośrodku, gdy tymczasem zawyżenie to dotyczyło 6 wychowanków, a także przez przyjęcie, że pojęcie korzystania z zakwaterowania w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym musi się wiązać z zameldowaniem wychowanka w tym ośrodku i korzystaniem przez wychowanka z pełnego wyżywienia w tym ośrodku, podczas gdy taka wykładnia pojęcia zakwaterowania nie wynika z przepisów tego rozporządzenia ani innych przepisów 3. naruszenie przepisów §.5 i § 9 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002r., przez pominięcie, iż liczba wychowanków zakwaterowanych w SOSW może być ustalona również na podstawie księgi wychowanków i dzienników zajęć wychowawczych, o jakich mowa w tych przepisach II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. naruszenie art. 133 p.p.s.a. w związku z art. art. 7 k.p.a.,11 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 1 i § 2 k.p.a. i wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy, to jest księgi wychowanków i dziennika zajęć wychowawczych, a także imiennego wykazu wychowanków i oparcie się na księdze meldunkowej, dzienniku dyżurów nocnych oraz podaniach rodziców o przyjęcie dzieci do internatu, co miało istotny wpływ na ustalenie liczby wychowanków zakwaterowanych w SOSW i w konsekwencji na błędne ustalenie kwoty oświatowej subwencji ogólnej za 2009r., 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego uzasadnienia zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących wyjaśnienia pojęcia "korzystają z zakwaterowania" wychowanka w specjalnym ośrodku szkolno- wychowawczym, o jakim mowa w załączniku do rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008r., przy opisie wagi P33 oraz brak uzasadnienia nieuwzględnienia imiennego wykazu wychowanków jako dokumentu mogącego stanowić podstawę do ustalenia liczby wychowanków zakwaterowanych w SOSW W związku z powyższymi zarzutami Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik MF, na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.,11 k.p.a.,77 k.p.a.,80 k.p.a.,107 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie całości akt sprawy, to jest księgi wychowanków, dziennika zajęć wychowawczych i imiennego wykazu wychowanków SOSW, co miało wpływ na ustalenie liczby wychowanków zakwaterowanych w SOSW. Należy wskazać, że przepis art. 133 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Jednakże obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania decyzji. Tak więc przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, w sytuacji gdy Sąd I instancji np. oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy przy tym zauważyć, iż sądową kontrolę wydanej decyzji na podstawie materiału dowodowego znajdującego się poza aktami sprawy, a więc z naruszeniem art. 133 p.p.s.a. należy odróżnić od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, na skutek przyjęcia określonej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Jak wynika natomiast z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, uwzględnił stan faktycznych istniejący w momencie wydania wyroku, ocenił wydaną decyzję z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, a także odniósł się do mocy dowodowej dokumentów wskazanych przez Powiat w skardze kasacyjnej w postaci księgi wychowanków, dzienników zajęć wychowawczych, czy imiennego wykazu uczniów. Należy jednocześnie podkreślić, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd pierwszej instancji orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Natomiast przepisy art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., określające zasady postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Ze wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy wynika, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny jest więc ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności. Kontroli tej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy. Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia arat. 141 § 4 p.p.s.a. Powiat zarzucał bowiem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego uzasadnienia zarzutów dotyczących wyjaśnienia pojęcia "korzystania z zakwaterowania" wychowanka oraz uzasadnienia nieuwzględnienia imiennego wykazu wychowanków jako dokumentu mogącego stanowić podstawę do ustalenia liczby wychowanków zakwaterowanych w SOSW. Wskazany przepis określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r., II FSK 745/11), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny. Sąd I instancji odwołując się do ustaleń poczynionych przez MF, oraz wskazanego rozumienia pojęcia zakwaterowania, zaakceptował wykładnię tego pojęcia wskazanego przez MF. Sąd I instancji wyjaśnił również z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej imiennemu wykazowi wychowanków SOSW. Skarżąca, jak wynika z zarzutów skargi kasacyjnej nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną prawną, nie oznacza to jednak, że naruszony został przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Formułując bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można w tej drodze podważać zaaprobowanej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, jak też stanowiska co do wykładni prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje skarżąca, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Nie uzasadnione okazały się również zarzuty oparte o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając powyższe zarzuty należy zauważyć, że poprzez wskazanie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX nr 147685; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457). Dokonane ustalenia stanu faktycznego można bowiem kwestionować wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. ( wyrok NSA z 13 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 246/04; wyrok NSA z 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04). Powiat natomiast, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008r. podważa dokonane ustalenia co do liczby wychowanków przeliczonych wagą P33, kwestionując liczbę ustalonych wychowanków, wskazując iż zawyżenie dotyczyło jedynie 6 wychowanków, a w przypadku zarzutu odnoszącego się do naruszenia § 5 i § 9 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002r. zarzuca pominięcie ustalenia liczby wychowanków na podstawie księgi wychowanków i dzienników zajęć wychowawczych, a więc podważa ustalenia faktyczne dokonane przez MF, poprzez sformułowanie zarzutów przepisów prawa materialnego, co nie może doprowadzić do uznania powyższych zarzutów za uzasadnione. Nadto, Powiat formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008r., nie wskazuje których to przepisów naruszenie to dotyczy. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za Powiat zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10). Jak wynika z analizy skargi kasacyjnej, Powiat zakwestionował rozumienie pojęcia korzystania z zakwaterowania w SOSW, bowiem pojęcie to nie musi wiązać się z zameldowaniem wychowanka w SOSW i korzystaniem przez niego z wyżywienia, uznając, iż taka wykładnia nie wynika z przepisów rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008r. Powiat, formułując powyższy zarzut nie wskazał i nie przeprowadził wywodu co do tego jak rozumie pojęcie korzystania z zakwaterowania. Wskazał natomiast, że w przypadku gdy przepisy nie definiują pojęcia zakwaterowania wychowanka należy dopuścić dowody które pozwolą na ocenę czy to zakwaterowanie miało miejsce. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnią wymaga natomiast nie tylko wskazania przepisu którego zarzut dotyczy, ale również wskazania jak Powiat rozumie kwestionowane pojęcie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do formułowania i precyzowania za Powiat zarzutu naruszenia prawa materialnego. Należy zaznaczyć, iż przepis § 4 ust. 2 pkt. 5 w zakresie wagi P 33 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008r., posługuje się pojęciem korzystania z zakwaterowania. Jak wyjaśnił MF, które to stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, pod pojęciem tym należy rozumieć wychowanków zameldowanych, mieszkających w SOSW. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął rozumienie tego pojęcia w powyższym kształcie. Pojęcie zakwaterowania nie jest zdefiniowane w przepisach rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008r., Natomiast należy przy rozumieniu tego pojęcia uwzględnić to, że § 32 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach( Dz. U. Nr 52, poz. 467), specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze zapewniają wychowankom całodobową opiekę, co oznacza również konieczność korzystania przez wychowanków nie tylko z pomieszczeń służących wychowaniu i kształceniu, ale również z pomieszczeń mieszkalnych, a więc kwaterunku. Wobec nie zdefiniowania tego pojęcia dla potrzeb rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008r. zasadne jest odniesienie się do znaczenia tego pojęcia w znaczeniu potocznym. W tym znaczeniu zakwaterowanie oznacza umieszczenie na kwaterze, przydzielenie komuś kwatery, zamieszkiwanie gdzieś tymczasowo ( Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka t. 3 s. 919). Kwatera natomiast oznacza wynajmowane lub zajęte mieszkanie na pobyt czasowy ( Słownik... t. 1 s. 1099). Tak więc korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w wynajmowanym, czy też zajętym lokalu. Wskazać również należy, iż wobec nie podważenia stanu faktycznego ustalonego przez MF, co do liczby uczniów zakwaterowanych SOSW, nie zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 37 ust.1 pkt.2 ustawy o dochodach j.s.t., poprzez przyjęcie, że Powiat otrzymał niezasadnie kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie 767.006 zł. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.