II GSK 3460/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2570/16 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o umożliwienie przeglądania akt sprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2570/16 oddalił skargę A. S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o umożliwienie przeglądania akt sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. KNF, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 28, art. 123, art. 105 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 86 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2065 ze zm.; dalej: u.s.k.o.k.) oraz art. 11 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 196 ze zm.), utrzymała w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2016 r., umarzające jako bezprzedmiotowe, postępowanie z wniosku A. S. o umożliwienie przeglądania akt sprawy, prowadzonej w przedmiocie zatwierdzenia ww. na stanowisku Prezesa Zarządu Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej [...] (dalej jako SKOK, Kasa). KNF wyjaśniła, że Kasa złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji odmownej z dnia [...] sierpnia 2014 r., natomiast w ramach tego postępowania A. S. zwrócił się o możliwość przeglądania akt sprawy. W ocenie Komisji zainteresowany, będący prezesem zarządu wskazanej Kasy, nie ma interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie na stanowisku prezesa zarządu kasy i brak jest normy prawnej, z której interes ten mógłby zostać wywiedziony, w szczególności o interesie prawnym zainteresowanego nie stanowi art. 86 ust. 7 u.s.k.o.k. Nie jest on zatem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie można mu udostępnić akt sprawy. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. Sąd stwierdził, że kandydat do zatwierdzenia na stanowisku prezesa zarządu kasy własnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z przepisów art. 51 i 86 u.s.k.o.k. w sprawie administracyjnej nie posiada, aczkolwiek jest zainteresowany rozstrzygnięciem. Zainteresowanie to jest jednak wyrazem interesu faktycznego, a nie prawnego, co oznacza, że skarżący jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy zatwierdzenia, ale brak jest przepisu prawa materialnego, który zainteresowanie to przekładałby na jego udział w postępowaniu administracyjnym i stanowił podstawę skutecznego żądania od organu stosownych czynności. W ocenie Sądu, w tej sprawie skarżący nie może żądać od organu przedmiotowego zatwierdzenia ani sam go przed organem motywować, gdyż przepisy u.s.k.o.k. rolę tę przyznały Kasie Krajowej, która ma obowiązek legitymować się legalnymi organami i dopełnić starań, by taką legalizację osiągnąć, tu: przedstawiając do zatwierdzenia kandydata dającego rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania Kasą Krajową, zaś sam kandydat ustalenia takiej rękojmi przed organem nie może dochodzić, bo czyni to za niego Kasa Krajowa, posiadająca w tym postępowaniu przyznany jej ustawą interes prawny. Nadto interes prawny odnosi się wprost do sytuacji prawnej strony i nie może być pochodną interesu prawnego innego podmiotu. Tym samym Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86 ust. 7 u.s.k.o.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię WSA zauważył, że oba rozstrzygnięcia, a więc umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe. W obu bowiem przypadkach dochodzi do stwierdzenia, że dany podmiot nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że z uwagi na braki podmiotowe wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty – przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem. Obie formy procesowe są prawidłowe i ta rozbieżność nie miała żadnego wpływu na merytoryczną prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a odmowa wglądu do akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie zatwierdzenia skarżącego na stanowisku Prezesa Zarządu Kasy miała uzasadnione podstawy prawne. Skargą kasacyjną A. S. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, opierając skargę kasacyjną na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Skarżący zrzekł się rozprawy i zarzucił naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86 ust. 7 u.s.k.o.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przez KNF z wniosku Kasy o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji administracyjnej KNF z dnia [...] sierpnia 2014 r., a tym samym uznanie, że skarżący nie jest stroną w tym postępowaniu, 2. art. 86 ust. 2 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 4 u.s.k.o.k. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak jest podstaw aby interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie kandydata na stanowisku prezesa zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej łączyć z osobą kandydata do zatwierdzenia, 3. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak umożliwienia skarżącemu wglądu w akta sprawy prowadzonej przez KNF z wniosku Kasy o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji administracyjnej KNF z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz brak umożliwienia wykonania kserokopii lub fotokopii akt tejże sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący argumentował, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zatwierdzenia go na stanowisku prezesa zarządu Kasy odnosi się bezpośrednio do niego skoro jest prezesem zarządu, który ma zostać zatwierdzony decyzją KNF. Rozstrzygnięcie Komisji odnosi się zatem nie tylko do sfery faktycznej skarżącego, ale także do jego sfery prawnej określonej funkcją prezesa zarządu (a ściślej – mandat związany z pełnioną funkcją prezesa zarządu), której byt zależy od rozstrzygnięcia KNF. Odmowa zatwierdzenia skarżącego na stanowisku prezesa zarządu powoduje automatyczne wygaśnięcie mandatu związanego z pełnioną funkcją, co wynika z treści art. 86 ust. 7 u.s.k.o.k. Postępowanie prowadzone przez KNF dotyczy więc bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącego. Ostatecznie, błędna odmowa uznania skarżącego za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkowała brakiem zastosowania art. 73 § 1 k.p.a. i wadliwą odmową prawa wglądu do akt spawy. KNF w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się z organem, że skarżący, nie będąc stroną toczącego się z wniosku SKOK postępowania o zatwierdzenie go na stanowisko Prezesa Zarządu, nie może domagać się skutecznie wglądu do akt sprawy. Sąd nie stwierdził też istotnego, a więc mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania, uznając, że zastosowanie instytucji procesowej umorzenia postępowania, jak też odmowy wszczęcia postępowania wywołują tożsame skutki prawne nieuznania skarżącego za stronę postępowania i braku możliwości udostępnienia mu akt sprawy do wglądu. Autor skargi kasacyjnej, korzystając z obu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podnosi wadliwą ocenę legalności niezastosowania wobec skarżącego art. 73 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 28 tej ustawy w sytuacji, gdy ze wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych wynika interes prawny skarżącego w sprawie, w toku której odmówiono mu wglądu do akt. Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną jest błędne, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Przepisem urzeczywistniającym ustanowioną art. 10 k.p.a. ogólną zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest m.in. art. 73 § 1 k.p.a. gwarantujący stronie prawo wglądu do akt sprawy na każdym etapie postępowania, również po jego zakończeniu. Przyznane ustawą prawo ustawodawca adresuje wyłącznie do strony postępowania, której identyfikacji dokonuje organ na podstawie art. 28 k.p.a., jednak zawsze w powiązaniu z konkretnym przepisem lub przepisami prawa materialnego będącymi podstawą dla rozstrzygania w danej sprawie. Co ma zasadnicze znacznie, określenie stron danego postępowania dokonuje się na wstępie postępowania w danej sprawie, identyfikując ją na gruncie materialnoprawnym. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie dotyczące umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania o umożliwienie skarżącemu wglądu do akt sprawy zakończyło postępowanie incydentalne w stosunku do prowadzonego na podstawie art. 21 ust. 1 i ust. 2 u.s.k.o.k. postępowania właściwego tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia A. S. na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK [...] wszczętego na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.k.o.k. z wniosku Kasy skierowanego do Komisji Nadzoru Finansowego. Należy w tym miejscu stwierdzić, że krąg stron biorących udział w postępowaniu głównym, w którym to organ administracji publicznej, rozstrzygając o prawie lub obowiązku określonego podmiotu załatwia merytorycznie sprawę, jest określony i nie ulega zmianie w prowadzonym przez ten organ postępowaniu wpadkowym (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2668/15; dostępny w CBOSA). Powyższe oznacza, że postępowanie wpadkowe (w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest to postępowanie o prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.), które nie jest postępowaniem w sprawie, nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii jaką jest identyfikacja strony/stron danego postępowania. Ustalenie takie następuje w postępowaniu właściwym w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz konkretny przepis prawa materialnego i, co należy powtórzyć, dokonuje się na wstępie tego postępowania. Jeżeli zatem organ stwierdza brak przepisu sytuującego interes prawny określonego podmiotu prawa to znaczy, że brak jest konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej i prowadzić jej nie można (por. Kiełkowski T., Sprawa administracyjna, Kraków 2004, str. 51-52, 115-116 przywołane za J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, wyd. 11). Z kolei materialnoprawne osadzenie określonej sprawy administracyjnej pozwala zidentyfikować stronę postępowania, której zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, co dotyczy m.in. prawa wglądu do akt sprawy. Powyższe pozwala na sformułowanie tezy, że podmiot, który nie został uznany za stronę postępowania w postępowaniu właściwym z racji braku osadzonego w konkretnym przepisie prawa materialnego interesu prawnego, czego wymaga art. 28 k.p.a., nie ma tego przymiotu w postępowaniach wpadkowych. W konsekwencji należy stwierdzić, że postępowanie wpadkowe o umożliwienie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wglądu do akt sprawy, wszczęte z inicjatywy osoby nieuznanej przez organ za stronę postępowania, nie może inaczej, niż w postępowaniu głównym, określać stron postępowania identyfikujących daną sprawę administracyjną. Z tego też powodu za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 § 1 k.p.a., bowiem Sąd ten prawidłowo uznał za zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu, który umarzając postępowanie wpadkowe o prawo wglądu do akt sprawy, odwoływał się do braku po stronie skarżącego w postępowaniu głównym interesu prawnego znajdującego oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, stwierdzając jedynie interes faktyczny skarżącego nieuprawniający go w świetle cyt. przepisu oraz art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu głównym oraz wpadkowym. Sąd prawidłowo ocenił zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem, odwołując się do przepisów u.s.k.o.k., tj. art. 21 ust. 1-3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 2 i 86 ust. 7, które w powiązaniu z art. 28 k.p.a. pozwoliły organowi określić strony postępowania w sprawie o zatwierdzenie prezesa zarządu, co musiało mieć wpływ na ocenę prawidłowości określenia stron w postępowaniu wpadkowym o umożliwienie skarżącemu dostępu do akt tej sprawy. Z omówionych wyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uwzględnione, co legło u podstaw jej oddalenia na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).