VI SA/Wa 2570/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 18 maja 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Komisja Nadzoru Finansowego z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowanie o umożliwienie przeglądania akt sprawy dotyczącej odmowy zatwierdzenia na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK. oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF) utrzymała w mocy swoje poprzednie postanowienie z [...] maja 2016 r., którym umorzyła - jako bezprzedmiotowe, postępowanie o umożliwienie A. S. (dalej skarżący) przeglądania akt sprawy prowadzonej przez KNF z wniosku Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej [...] (dalej Kasa Krajowa, SKOK) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF, odmawiającą zatwierdzenia A. S. na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK. Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 28, art. 123, art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a. oraz art. 86 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo kredytowych (j.t. Dz.U z 2013 r. poz. 1450 ze zm.), dalej u.s.k.o.k. oraz art. 11 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 174 ze zm.), dalej .u.n.f. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z akt sprawy – po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek SKOK, o zatwierdzenie skarżącego jako Prezesa jej Zarządu, KNF odmówiła uwzględnienia wniosku. Przesłanką negatywnej decyzji był brak spełnienia przez skarżącego wymogu dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania SKOK. SKOK od decyzji odmownej złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zaś zwrócił się w ramach tego postępowania o wskazanie przez KNF terminu, w którym będzie mógł zapoznać się z aktami sprawy. KNF umarzając postępowanie w sprawie wniosku A. S. o umożliwienie przeglądania akt jako bezprzedmiotowe oparła to w szczególności o art. 28 k.p.a.i art. 73 k.p.a. Oceniając spełnianie przez skarżącego przesłanek pozwalających uznać go za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK, KNF wskazała, że o posiadaniu interesu prawnego przesądzają takie przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu prawa lub obowiązki pozostające w związku z decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie akt administracyjny wydany w oparciu o art. 86 u.s.k.o.k. wbrew twierdzeniom skarżącego nie wpływa na jego sferę prawną, która w obowiązującym stanie prawnym może być oceniana jako interes prawny istniejący w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawca jest zatem jedynie zainteresowany faktycznie w określonym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej jako aktualny prezes zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo - kredytowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. zarzucił naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie jego osoby na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK, a tym samym uznanie, że nie jest stroną tego postępowaniu; 2. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak umożliwienia mu wglądu w akta sprawy o zatwierdzenie jego osoby na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK; 3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania o zatwierdzenie jego osoby na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK jako bezprzedmiotowego; 4. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że podstawą odmowy udostępnienia akt sprawy nie może być przypadek wniesienia takiego żądania przez podmiot nie posiadający statusu strony postępowania lub podmiotu dopuszczonego do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skarżący podniósł, że dla oceny interesu prawnego nie ma znaczenia jaki podmiot inicjuje postępowanie administracyjne. Zwrócił uwagę, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia jego osoby na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK pociąga za sobą istotne dla niego konsekwencje w postaci wygaśnięcia jego mandatu, w związku z czym bezpośrednio dotyka jego sytuacji prawnej oraz kształtuje jego prawa i obowiązki. Ponadto w przypadku stwierdzenia, że nie może zostać uznany za stronę ww. postępowania, właściwym sposobem rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie akt z tego postępowania powinna być odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a nie - jak miało to miejsce, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł także o przesłuchanie go w charakterze świadka, a to na okoliczność posiadania przez niego interesu prawnego. KNF utrzymując w mocy postanowienie o odmowie wglądu do akt sprawy odwołała się do doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych i wyjaśniła jakimi przymiotami - w ujęciu abstrakcyjnym powinien się charakteryzować interes prawny. Zdaniem organu fakt, że w efekcie decyzji odmawiającej zatwierdzenia skarżącego na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK utraci on mandat do pełnienia tego stanowiska nie może świadczyć o posiadaniu interesu prawnego. W niniejszej sprawie nie ma bowiem możliwości wskazania obowiązującej normy prawa pozytywnego, a w szczególności za przepis taki nie może zostać uznany art. 86 ust. 7 u.s.k.o.k. KNF zwróciła uwagę na unormowanie zawarte w art. 86 ust. 4 u.s.k.o.k., zgodnie z którym do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia prezesa zarządu kasy stosuje się odpowiednio art. 21 ust. 1-3 u.s.k.o.k., który stanowi, że z wnioskiem o wyrażenie zgody występuje rada nadzorcza. Z tej normy wynika zatem, że jedynym podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie prezesa zarządu kasy jest sama kasa, działająca poprzez swój organ, jakim jest rada nadzorcza. Wskazane przepisy nie przyznają zatem legitymacji do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem innym podmiotom, w tym samemu prezesowi zarządu. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało de facto zainicjowane w związku z wnioskiem SKOK. Istotne jest to, że to SKOK, działając poprzez swoją Radę Nadzorczą, jest jedynym podmiotem ustawowo legitymowanym do wniesienia takiego wniosku. Mając na uwadze powyższe KNF ostatecznie uznała, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe przypisanie skarżącemu interesu prawnego, a w szczególności interes taki nie może być wywodzony z art. 86 ust. 7 u.s.k.o.k. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. KNF stwierdziła, że postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy postępowania głównego. Z uwagi na to oraz w związku z regulacją zawartą w art. 126 k.p.a., na podstawie której do postanowień stosuje się odpowiednio przepis art. 105 k.p.a., w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu ww. przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Co do zgłoszonego przez skarżącego wniosku dowodowego KNF uznała przeprowadzenie ww. dowodu z przesłuchania za nieuzasadnione i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Skarżący A. S. niezgadzając się z postanowieniem KNF w terminie zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia zarzucił naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 86 ust. 7 u.s.k.o.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie posiada interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przez KNF z wniosku SKOK o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmawiającą zatwierdzenia go na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK, a tym samym uznanie, że nie jest stroną w owym postępowaniu; 2. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uniemożliwienie mu wglądu w akta sprawy zakończonej decyzją odmawiającą zatwierdzenia go na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK oraz brak umożliwienia wykonania kserokopii lub fotokopii w tych akt; 3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego; 4. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że podstawą wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy nie może być przypadek wniesienia takiego żądania przez podmiot nieposiadający statusu strony postępowania lub podmiotu na prawach strony. Zdaniem skarżącego jego interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie go na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK wynika przede wszystkim z przepisów art. 21 ust. 1-3 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2, a także z art. 86 ust. 7 u.s.k.o.k. co KNF pominęła. Wskazał, że obecnie pełni funkcję Prezesa Zarządu SKOK, a tym samym – automatycznie, ma nie tylko interes faktyczny, ale również interes prawny w postepowaniu o zatwierdzenie go na tym stanowisku. Rozstrzygnięcie w zakresie zatwierdzenia odnosi się bowiem nie tylko do jego sfery faktycznej (np. finansowej, jak to wskazuje KNF), ale także do jego sfery prawnej (mandatu związanego z pełnieniem tej funkcji). Odmowa zatwierdzenia na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK powoduje automatyczne wygaśnięcie mandatu związanego z pełnioną przez niego funkcją (art. 86 ust. 7 u.s.k.o.k.). Zatem postępowanie prowadzone przez KNF bezpośrednio dotyczy jego sytuacji prawnej. Skarżący stwierdził, że z punktu widzenia, oceny posiadania przez niego interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie, nie ma znaczenia kilkukrotnie podnoszona przez KNF okoliczność, że postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem SKOK. KNF błędnie utożsamia interes prawny do bycia stroną ww. postępowaniu, z legitymacją czynną do jego zainicjowania. Gdyby interes prawny miałby być uzależniony od legitymacji czynnej to przepis art. 28 k.p.a. powinien posługiwać się pojęciem "legitymacji czynnej", a nie "interesu prawnego". KNF w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Istota sprawy dotyczyła posiadania przez skarżącego A. S. interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia jego osoby na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK. Postępowanie to zostało z wniosku Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej [...]. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko KNF, że skarżący nie ma interesu prawnego, który dawałby mu status strony w tym postępowaniu. Przepis art. 28 k.p.a. ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Innymi słowy, o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2084/12 i z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Idąc tym tokiem rozumowania należy podkreślić, że sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, oznacza po jego stronie istnienie interesu faktycznego a nie prawnego, który musi być umocowany w określonej normie prawa. Interes faktyczny natomiast nie daje prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym. Tak też jest to w przypadku A. S., którego niewątpliwe i bezdyskusyjne zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia tej sprawy nie przekłada się na normę prawa, na podstawie której organ sprawę tę rozstrzygnął, która przyznawałaby mu interes prawny w tej sprawie. W niniejszej sprawie taką normą są przepisy ustawy o skok, w szczególności przepisy art. 51 i 86 ustawy, które interes prawny przyznają Kasie Krajowej, która obowiązana jest inicjować i uczestniczyć w postępowaniu o zatwierdzenie członków zarządu, tu prezesa zarządu (por. art. 86 ust. 2 pkt 2 u.s.k.o.k), gdyż musi legitymować się, stosownie do tych przepisów, zarządem/w tym prezesem zarządu spełniającym ustawowe wymogi – tu wymogiem tym jest dawanie rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania Kasą Krajową (por. art. 51 ust. 3 pkt 4 u.s.k.o.k ). Na tle właśnie wskazanych przepisów postrzega się prawa i obowiązki Kasy Krajowej kreujące po jej stronie omawiany interes prawny, a jednocześnie uwidacznia się z tych przepisów brak podstaw, żeby taki interes prawny łączyć z osobą kandydata do zatwierdzenia, nawet przy uwzględnieniu jego faktycznego i oczywistego zainteresowania rozstrzygnięciem organu. Kandydat do zatwierdzenia na stanowisku prezesa zarządu własnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z tych przepisów w sprawie administracyjnej nie posiada, aczkolwiek jest zainteresowany rozstrzygnięciem. Zainteresowanie to jest jednak wyłącznie – stosownie do poczynionych wyżej uwag – wyrazem interesu faktycznego a nie prawnego; czyli skarżący jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy zatwierdzenia, ale brak jest przepisu prawa materialnego, który zainteresowanie to przekładałby na jego udział w postępowaniu administracyjnym przed organem i stanowił podstawę skutecznego żądania od organu stosownych czynności. W tej sprawie skarżący nie może żądać od organu przedmiotowego zatwierdzenia, ani sam go przed organem motywować, gdyż ww. przepisy ustawy o skok rolę tę przyznały Kasie Krajowej, która ma obowiązek legitymować się legalnymi organami i dopełnić starań, żeby taką legalizację osiągnąć, tu przedstawiając do zatwierdzenia kandydata dającego rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania Kasą Krajową. Sam kandydat zaś ustalenia takiej rękojmi przed organem nie może dochodzić, gdyż czyni to za niego Kasa Krajowa posiadająca w tym postępowaniu przyznany jej przez ww. przepisy interes prawny. Nadto interes prawny odnosi się wprost do sytuacji prawnej strony i nie może być pochodną interesu prawnego innego podmiotu.Taki pogląd został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1629/16, który skład orzekający w pełni podziela. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 86 ust. 7 u.s.k.o.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zatem zarzut ten okazał się niezasadny. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów art. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię Sąd zauważa, że oba rozstrzygnięcia, a więc umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe. W obu bowiem przypadkach dochodzi do stwierdzenia, że dany podmiot nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że z uwagi na braki podmiotowe wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty - przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem. Obie formy procesowe są prawidłowe i ta rozbieżność nie miała żadnego wpływu na merytoryczną prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1625/15). W konsekwencji też nie doszło też do naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, zaś odmowa wglądu w akta sprawy zakończonej decyzją odmawiającą zatwierdzenia skarżącego na stanowisku Prezesa Zarządu SKOK miała uzasadnione podstawy prawne. W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieusprawiedliwione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień powodujących konieczność uwzględnienia skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.