IV SA/Wa 513/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. O., K. W., S. S., M. A., T. S., od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].05.2017 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].03.2016 r. dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...], uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. W uzasadnieniu SKO podało, że decyzją nr [...] z dnia [...].03.2016 r. Wójta Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...].  Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Wójt Gminy [...], na wniosek W. K., D. Z., S. P., A. P., Z. M., T. M., T. S., A. K., J. O., K. W., K. D., A. J., J. J., P. W., A. T., M. K., M. I., S. S., M. B., E. G., H. R., K. K., M. A., wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].03.2016 r. Następnie decyzją z dnia [...].05.2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...].03.2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji podało, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego w razie wskazania w podaniu o wznowienie jako podstawy przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawarcia stwierdzenia, że składający to podanie podmiot uważa, iż został w tym postępowaniu pominięty, pomimo że przysługiwał mu przymiot strony, wówczas weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie. Jeżeli zatem podanie o wznowienie składa podmiot powołujący się na swój interes prawny, a pozostałe wymogi złożenia takiego wniosku są dopełnione, organ bezwzględnie winien wszcząć postępowanie w sprawie, a następnie w toku prowadzonego postępowania ustalić interes prawny podmiotu wnioskującego. W ocenie SKO kluczowym zagadnieniem w sprawie, jest weryfikacja czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy domów jednorodzinnych i drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i nr [...]. Kolegium wskazało, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy co do zasady mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich grunty. Tym samym w przypadku nieruchomości nie przylegających w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy pomimo pozostawania nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, czyli wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. SKO ustaliło, że inwestycja polega na budowie domu opieki wraz z infrastrukturą techniczną. Opieka ma dotyczyć osób starszych, ma być prowadzona całodobowo. W ramach planowanej inwestycji mają powstać świetlice oraz gabinety lekarskie. Brak jest, w ocenie SKO, podstaw do uznania, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać na inne nieruchomości. Organ uznał, że z charakteru przedmiotowej inwestycji oraz akt sprawy, w tym wniosku inwestora, wynika iż zasięg oddziaływania inwestycji będzie ograniczony tylko do nieruchomości objętej inwestycją. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawcy jako właściciele działek które nie graniczą z przedmiotową nieruchomością, ani nie znajdujących się w zasięgu oddziaływania, nie mają przymiotu strony w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy domu opieki społecznej na działkach nr [...] i [...], w związku z czym brak jest podstaw, do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO wskazało, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął również od M. A., obecnej właścicielki działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. W toku postępowania zwyczajnego, w dniu 18.11.2015 r. organ zawiadomił ówczesnych właścicieli działki nr [...] o wszczęciu przedmiotowego postępowania, zgodnie z treścią aktualnego wypisu z ewidencji gruntów. Wypis z ewidencji gruntów stanowi dokument urzędowy i na jego podstawie organ ustala strony postępowania. M. A. nabyła działkę nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...].11.2015 r. Zdaniem SKO przyjąć należy, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do zmiany strony, która nie została uwzględniona przez organ prowadzący postępowanie. W ocenie organu odwoławczego M. A. została pominięta w niniejszym postępowaniu nie z własnej winy. Zatem wystąpiła w stosunku do niej przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem SKO istniały podstawy do przejścia do drugiej fazy postępowania wznowieniowego i rozstrzygnięcia merytorycznego o istocie sprawy. Wójt Gminy [...] poprzestał na zbadaniu przesłanki wznowieniowej i nie przeszedł do kolejnej fazy postępowania wznowieniowego. SKO podało, że takiej wadliwości postępowania w pierwszej instancji, jako organ odwoławczy, nie może jednakże konwalidować przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności pozbawiając tym samym stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji. Z tych względów zaszła, zdaniem organu II. instancji, konieczność uchylenie zaskarżonej decyzji. SKO nakazało, by prowadząc ponownie postępowanie organ I. instancji przeanalizował czy wystąpiły przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji po merytorycznym rozpoznaniu sprawy. SKO podało również, że pozostałym skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. SKO podkreśliło, że w postępowaniu wznowieniowym organ I. instancji nie dokonał oceny merytorycznej decyzji poprzestając na kwestiach formalnych (badaniu interesu prawnego). Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji SKO wniósł T. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 2, art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w związku z art. 23, art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art. 222 §2 k.c. poprzez nie przyjęcie, że skarżący ma interes prawny w przyjęciu ładu przestrzennego, zasad zrównoważonego rozwoju, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, jako podstawy do określenia zasad zagospodarowania terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].03.2016 r. 2. art. 28 k.p.a. w związku z art 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 1 ust 1., 2. i 3., art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz 67 ust. 3 u.p.z.p., art. 23 k.c., 140 k.c., 144 k.c., art. 222 § 2, art. 10 § 1. k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo bycia stroną w postępowaniu, podczas gdy nie zastosowanie się do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przy wydawaniu decyzji powoduje, że wnioskodawca ma interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu. 3. art. 28 k.p.a. w związku z w związku z art. 23 k.c., 140 k.c., 144 k.c., art. 222 §2 k.c. i art. 1 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., a także art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 38 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej; co powoduje że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości, jako że wnioskodawca ma interes prawny polegający na prawie do bezpieczeństwa osobistego i bezpieczeństwa własnego majątku. 4. art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., 144 k.c., art. 222 § 2. k.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, załącznik, tabela 1 wiersz 1 oraz w związku z art. 10. § 1. k.p.a., poprzez przyjęcie, że sprzeciwiającemu się nie przysługuje przymiot strony postępowania podczas gdy, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji i w jej sąsiedztwie ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapada decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania, a także zapada decyzja kształtująca stosunki prawne na nieruchomości skarżącego, w tym sposób korzystania z rzeczy i sposoby pobierania pożytków z jego własności.  5. art. 28 k.p.a. w związku z art. 38 i 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów oraz art. 23 Kodeksu Cywilnego i art. 1 ust. 1 punkt 5 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy ma on interes prawny wynikający z wprost z celu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach określonego w artykule 1 wyżej wymienionej ustawy oraz zapisów art. 23 Kodeksu Cywilnego oraz wynikający wprost z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 6. art. 7, art 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy w sposób należyty interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego, w tym poprzez błędne uznanie, iż teren objęty planowaną inwestycją nie znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawcy, a zatem bezpodstawne pominięcie go w postępowaniu, mimo iż nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w strefie i w sąsiedztwie oddziaływania planowanego obiektu, a także poprzez nie zbadanie faktu braku zastosowania się organu pierwszej instancji do wymagań do wymagań art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; 7. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uzasadnienia faktycznego decyzji w szczególności zaniechaniu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej w [...], przy ulicy [...] nr [...], znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Następnie powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazywał, że przysługuje mu interes prawny w niniejszym postępowaniu. Podniósł, że brak wspólnej granicy z działką objętą decyzją o warunkach zabudowy nie przesądza o braku interesu prawnego w postępowaniu. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w nim podniesionych. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydania podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że od takiej decyzji, zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: P.p.s.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu zatem, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Z woli prawodawcy wyłączona zatem została możliwość takiej kontroli spraw, jak to ma w przypadku spraw objętych skargą, gdzie Sąd związany jest jedynie granicami sprawy. Natomiast w przypadku spraw objętych sprzeciwem, granice sprawy wyznacza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy Skarżącemu przysługiwał interes prawny w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...]. Z wyżej podniesionych powodów nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione podnoszone w sprzeciwie zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. (powiązane z innymi przepisami). O tym czy danym podmiot ma interes prawny w postępowaniu decydują przepisy prawa materialnego. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego ocena, czy wnoszącemu sprzeciw w niniejszej sprawie przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu administracyjnym, wymagałaby od Sądu analizy przepisów prawa materialnego, czyli wyjście poza granice sprawy. Tego zaś Sąd uczynić nie może. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, pod względem zasadności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przedwcześnie, bez dokładnej analizy zebranego materiału dowodowego uchyliło decyzję organu I. instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Należy mieć na uwadze, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].05.2017 r. odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].03.2016 r. została wydana w trybie wznowieniowym, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, określonym w przepisach art. 145 k.p.a. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania, jak słusznie zauważyło Kolegium, przebiegają w dwóch fazach. W pierwszej fazie organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w k.p.a. (art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a.) oraz czy został złożony w terminie (art. 148 k.p.a.). W pierwszej fazie postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania następuje druga faza postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 149 k.p.a. na postanowienie o wznowieniu postępowania nie przysługuje zażalenie. Nie oznacza to jednak, że pozostaje ono poza kontrolą organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy jest zatem obowiązany również do kontroli, czy zasadnym było wydanie przez organ I. instancji postanowienia o wznowieniu postępowania. Bez prawidłowego zweryfikowania warunków formalnych do wznowienia postępowania niedopuszczalne jest przeprowadzanie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wskazali podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona nie brała udziału w sprawie bez własnej winy). Z treści art. 148 k.p.a. wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Jak wskazał organ I. instancji w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r. o wznowieniu postępowania, postępowanie zostało wznowione na wnioski W. K., D. Z., S. P., A. P., Z. M., T. M., T. S., A. K., J. O., K. W., K. D., A. J., J. J., P. W., A. T., M. K., M. I., S. S., M. B., E. G., H. R., K. K., M. A. Organ odwoławczy nie dokonał kontroli, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w stosunku do wszystkich wymienionych osób. Gdyby bowiem to uczynił dostrzegłby, że w aktach nie ma wniosku o wznowienie pochodzącego od T. M. (jest jedynie w niosek z dnia 13 lutego 2017 pochodzący od Z. M.), ponadto we wniosku K. K. z dnia 13 lutego 2017 r. brak jest informacji, kiedy dowiedział się o wydaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...].03.2016 r. Nie można zatem ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Tymczasem organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję nakazał jedynie, by prowadząc ponownie postępowanie organ I. instancji przeanalizował, czy wystąpiły przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji po merytorycznym rozpoznaniu sprawy. W świetle dostrzeżonych przez Sąd uchybień takie wytyczne były jednak przedwczesne. W ocenie Sądu SKO nie było uprawnione do uchylenia decyzji organu I. instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem merytorycznego jej rozpoznania w sytuacji, gdy nie zweryfikowało, czy w ogóle zachodziły warunki formalne do wznowienia postępowania w stosunku do wszystkich osób wymienionych w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dlatego zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym, skoro narusza art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. art. 148 K.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy należało orzec jak w pkt 2 sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu wniesionych odwołań SKO weźmie pod uwagę wytyczne zawarte w niniejszym wyroku.