II GZ 212/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 24/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 24/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że A. Sp. z o.o. wraz ze skargą na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody oraz wywoła trudne do odwrócenia skutki w postaci: natychmiastowego zaprzestania prowadzenia hurtowni, co oznacza brak przychodów i utratę płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów; braku środków na bieżące regulowanie należności przez spółkę; zwolnienia pracowników oraz utraty kontrahentów, którzy zaczną współpracować z konkurencją; utraty wypracowanej pozycji rynkowej, której odbudowanie przy obecnie występującej na rynku konkurencji będzie praktycznie niemożliwe, z uwagi na fakt, iż kontrahenci dla uzyskania odpowiedniej ceny za produkty wiążą się długoterminowymi umowami. Spółka zaznaczyła, że zatrudnia pięć osób, ponosi koszty najmu lokalu (czynsz 5.216,61 zł brutto miesięcznie), a także koszty związane z administracyjną obsługą biura, tj. łącznie ok. 8.600 zł – 10.000 zł. Miesięczne koszty utrzymania prowadzenia hurtowni farmaceutycznej kształtują się na poziomie 20.000 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie wykonanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej spowoduje dla skarżącej określone koszty finansowe. Wystąpienie tego rodzaju kosztów nie oznacza jednak, że w każdym przypadku cofnięcie stosownego zezwolenia spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Rozmiar szkody i charakter skutków zależeć będzie przede wszystkim od zakresu prowadzonej przez spółkę działalności, jej rozmiaru oraz możliwości zrekompensowania strat związanych z zamknięciem hurtowni dzięki przychodom uzyskiwanym z pozostałej działalności. Zdaniem Sądu I instancji, spółka nie wyjaśniła w sposób należyty, w jaki sposób wykonanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Z dołączonego przez skarżącą bilansu aktywa – pasywa za 2016 r. wynika, że spółka na koniec 2016 r. wypracowała zysk w wysokości 2.698.483,23 zł, ponadto dysponuje środkami pieniężnymi i innymi aktywami w kwocie 1.518.851,83 zł. O dobrej kondycji finansowej spółki świadczy fakt ponoszenia przez nią opłat prowizyjnych od kredytu oraz gotowość banku do udzielenia kredytu w wysokości około 50.000 zł. Odnosząc się do kwestii konieczności rozwiązania umów z pracownikami, Sąd I instancji stwierdził, że skutki wykonania decyzji, które ewentualnie mogłyby uzasadniać zastosowanie środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania muszą dotyczyć bezpośrednio skarżącej, a nie osób trzecich (osób przez nią zatrudnianych). Sąd I instancji podniósł, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób szkoda w postaci wartości utraconej sprzedaży prowadzonej w hurtowni wpłynie negatywnie na kondycję finansową spółki, poprzez wskazanie ilości i wartości środków leczniczych pozostających na stanie hurtowni. Ponadto skarżąca załączyła jedynie faktury za najem lokalu, więc nie są znane ewentualne negatywne warunki zerwania umowy (typu sankcja kary umownej). Ponadto nie znając stanu środków finansowych będących w dyspozycji skarżącej, nie jest wiadome, czy jest ona w stanie ponosić koszty związane z utrzymaniem lokalu, pomimo zaprzestania prowadzenia działalności. W ocenie Sądu I instancji, na podstawie przedstawionych dowodów i twierdzeń skarżącej nie można było zatem jednoznacznie stwierdzić, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na jej sytuację ekonomiczną, a zatem, czy sytuacja spółki uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 160 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędną ocenę pozostałych dowodów i okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. zostały uprawdopodobnione w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Spółka podkreśliła, że bez względu na jej wyniki finansowe i osiągany przez nią obrót dotychczas, brak możliwości sprzedaży produktów leczniczych automatycznie spowodował nieodwracalne straty w majątku spółki, na potwierdzenie czego dołączyła do zażalenia rachunek zysków i strat sporządzony na dzień 28.02.2018 r. Od dnia odebrania decyzji, czyli od dnia 7 listopada 2017 r. spółka zaprzestała prowadzenia hurtowni farmaceutycznej. Na dzień 28 lutego 2018 r., czyli po upływie przeszło pięciu miesięcy spółka osiągnęła stratę w wysokości 75.185,68 zł. W konsekwencji wobec odnotowanej straty finansowej, dalszy brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej nieuchronnie doprowadzi do upadłości i likwidacji spółki. Skarżąca stwierdziła, że miesięczne koszty utrzymania prowadzenia hurtowni farmaceutycznej kształtują się na poziomie około 20.000 zł. Skarżąca zaznaczyła, że zwolnienie pracowników na tym etapie z uwagi na odmowę wstrzymania wykonania decyzji doprowadza do sytuacji, że w przypadku następczego wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego ponowne uruchomienie hurtowni może być bardzo utrudnione z uwagi na fakt znalezienia przez zwolnionych pracowników pracy w innym miejscu. W przypadku znalezienia innej pracy przez osobę pełniącą funkcję kierownika hurtowni farmaceutycznej, konieczne będzie znalezienie osoby o odpowiednich kwalifikacjach i zgłoszenie do GIF zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 1-3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, co wymaga czasu i środków finansowych. Skarżąca powołała orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie stanowiska, że okoliczność zwolnienia pracowników jest podstawą do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Spółka stwierdziła również, że z chwilą rozwiązania umowy najmu ze względu na brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, będzie zmuszona zwrócić wynajmującemu kwotę w wysokości 30.000,00 zł. Ponadto spółka, zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne, nie może rozwiązać umowy najmu na czas prowadzenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jeśli zamierza prowadzić dalej działalność na podstawie tego samego zezwolenia. Zdaniem skarżącej, utraci ona możliwość prowadzenia działalności w podnajmowanym dotychczas lokalu specjalnie przystosowanym do prowadzenia hurtowni farmaceutycznej. To z kolei doprowadzi do konieczności dostosowania nowego lokalu do świadczenia usług, a także do pogorszenia lokalizacji ewentualnej nowo otwartej hurtowni, co znajdzie odzwierciedlenie w przychodach skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na jej sytuację ekonomiczną, a zatem, czy sytuacja spółki uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena nie jest prawidłowa. Skarżąca nadesłała do akt sprawy szereg dokumentów dotyczących jej kondycji finansowej, tj. bilans na rok 2016, deklaracje rozliczeniowe ZUS, listy płac, umowy o pracę, umowy najmu lokalu użytkowego (biura) oraz pomieszczenia magazynowego (k. 99-104 akt sądowych), faktury VAT za najem lokali, za administracyjną obsługę biura, za usługi księgowe i kadrowo-płacowe, za usługi prawne, za usługi telekomunikacyjne, a także umowę o kredyt w rachunku bieżącym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumenty te w powiązaniu z wyjaśnieniami skarżącej zawartymi we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozwalały na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Potwierdzają one bowiem podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące liczby zatrudnionych pracowników, stałych wydatków ponoszonych w związku z prowadzoną działalnością oraz obrazują ogólna kondycję finansową spółki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Nie budzi wątpliwości, że konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei oznaczać będzie konieczność zwolnienia pracowników. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca w zażaleniu, powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudniony personel może znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, co utrudni ponowne uruchomienie hurtowni. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do skarżącej spółki, może mieć charakter nieodwracalny. Ponadto, za przyznaniem ochrony tymczasowej przemawia również konieczność wypowiedzenia umowy najmu przez spółkę. Racjonalnie prowadząc przedsiębiorstwo, podmiot nie będzie bowiem wynajmować lokalu, dostosowanego do prowadzenia hurtowni, jeżeli nie może wykonywać działalności w tym zakresie. W konsekwencji spółka utraci możliwość prowadzenia działalności w podnajmowanym dotychczas lokalu. Może to doprowadzić do konieczności dostosowania nowego lokalu do świadczenia usług, a także do pogorszenia lokalizacji ewentualnej nowo otwartej hurtowni, co z kolei znajdzie odzwierciedlenie w przychodach skarżącej (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II GZ 901/16, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżąca do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dołączyła dokumenty umożliwiające ocenę negatywnych skutków rozwiązania umowy najmu, z których wynika między innymi, że w przypadku rozwiązania umowy najmu z przyczyn leżących po stronie skarżącej spółki będzie ona zobowiązana do zwrotu wynajmującego kwoty 30000 zł. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji, może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Ze wskazanych powodów Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na uwzględnienie nie zasługuje zawarte w zażaleniu żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).