IV SA/Wa 3306/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] maja 2017 roku znak [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej także w skrócie "Wojewódzki Zespół") odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] o niezaliczeniu K. K. (dalej "skarżący") do osób niepełnosprawnych wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] maja 2012 r. Rozpatrując odwołanie skarżącego od tej decyzji Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazano w szczególności, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Zespołu o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z dnia [...] maja 2012 r. podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organy obu instancji wskazały, że wyznaczenie na przewodniczącego składu orzekającego lekarza specjalisty ortopedii i traumatologii w rozpatrywanej sprawie było prawidłowe i uzasadnione z uwagi na rozpoznanie zasadnicze zainteresowanego. Definitywne stwierdzenie, czy orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zostało ogłoszone na posiedzeniu w dniu [...] maja 2012 r. nie jest możliwe wobec znacznego upływu czasu od tego posiedzenia, ogłoszenie nie zostało odnotowane w protokole, jednak orzeczenie doręczono skarżącemu w dniu 29 maja 2012 r. zatem, w ocenie organów, weszło ono do obrotu prawnego. Organy nie podzieliły też kolejnego zarzutu skarżącego zawartego we wniosku nieważnościowym niewystarczającego i nieprawidłowego uzasadnienia decyzji wydanej w trybie zwykłym. Odnosząc się do zarzutów z odwołania od decyzji Wojewódzkiego Zespołu Minister wyjaśnił między innymi, że nie podziela argumentacji odwołującego się w zakresie kompetencji Przewodniczącej Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wskazał, ze przytoczona przez skarżącego argumentacja i orzecznictwo sadowe dotyczy wyłącznie orzeczeń o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności – które obligatoryjnie są podpisywane przez skład orzekający wojewódzkiego/powiatowego/miejskiego zespołu orzekania o niepełnosprawności, który został wyznaczony do rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia. Natomiast decyzje administracyjne nie będące orzeczeniami o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności podpisuje jednoosobowo przewodniczący zespołu orzekającego jako kierownik organu. Brak jest, zdaniem Ministra, również przepisu, który wskazywałby na kolegialność zespołów orzekających jako organów administracji publicznej. Charakter kolegialny, w jego ocenie, mają jedynie składy orzekające w/w zespołów, które podejmują rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym w przedmiocie zaliczenia osób zainteresowanych do grona osób niepełnosprawnych lub do stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie Minister powołał się na niekwestionowaną przez sady wieloletnią praktykę w tym zakresie. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wnosząc o stwierdzenie ich nieważności w całości wobec zaistnienia przyczyn z art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa; alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 6 - 12 kpa, art. 19, 75, 77, 80, 107 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP, a także § 13 (szczególnie 13 ust. 2 pkt 8), § 19, § 33 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, jak również § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 5 kpa i art. 66 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, bowiem w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności. Nadto wniósł o zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku w przedmiotowej sprawie decyzji wskazując jej rozstrzygniecie – stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania do Spraw Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] maja 2012 r. Niezależnie od powyższego skarżący wniósł by Sąd stwierdził, że wydanie obu zaskarżonych aktów administracyjnych nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie autor skargi zwrócił uwagę, że decyzja Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] maja 2017 r. obarczona jest wadą nieważności, bowiem podpisana została jedynie przez Przewodniczącą WZON, a przecież jest to organ kolegialny, zatem jego rozstrzygnięcia wymagają podpisania przez co najmniej dwie osoby, co nie nastąpiło. W uzasadnieniu skargi zamieścił fragmenty uzasadnień wyroków sadów administracyjnych prezentujących stanowiska zbieżne z tym ze skargi, szeroko uzasadnił swoje zarzuty i żądania skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niezaliczeniu do osób niepełnosprawnych wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] maja 2012 r. W pierwszej kolejności Sąd uznał za niezbędne dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji mając na uwadze podnoszony w skardze zarzut nieważności. Zaakceptowanie stanowiska skarżącego skutkowałoby bowiem zbędność, a nawet niedopuszczalność ich dalszej oceny. Kwestią kluczową była zatem ocena w jakim składzie osobowym winna być wydana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niezaliczeniu skarżącego do osób niepełnosprawnych wydana przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wskazująca w swej podstawie prawnej art. 157 § 1, 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 3 kpa. Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm. zwanej "ustawą o rehabilitacji") zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art. 6b ust.1). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 tej ustawy szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o : 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; 2) o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 roku życia; 3) wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy. Wniosek o wydanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności oraz stopnia niepełnosprawności rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek zespołu. Z posiedzeń w tych sprawach sporządza się protokół (§ 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia). Stosownie do przepisów § 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust 2 pkt 16 orzeczenie o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu. Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12). Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym (§ 17). Omawiane rozporządzenie zawiera odrębne regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i postanowień o charakterze procesowym. Zgodnie bowiem § 19 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia powiatowy zespół i wojewódzki zespół wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania (pkt 1) oraz postanowienie w sprawie: uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalności wniesienia odwołania (pkt 2), a także zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia (pkt 3). Rozstrzygnięcia te wydawane są zarówno przez powiatowy jak i wojewódzki zespół w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Stosownie do pkt 4 ust. 3 § 19 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu mogą w formie pisemnej upoważnić członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami niniejszego rozporządzenia. Jak zaś stanowi ust. 5 § 19 przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu reprezentują zespół na zewnątrz i organizują jego obsługę administracyjno-biurową. Przedstawione wyżej regulacje prawne wskazują, iż zespoły powiatowe i wojewódzkie są organami kolegialnymi, mają przypisane własne kompetencje orzecznicze i związaną z nimi właściwość. Natomiast przewodniczący wojewódzkiego i powiatowego zespołu mają niezależnie od zespołów zadania własne - reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno - biurową. Nie posiadają oni w szczególności kompetencji do orzekania w charakterze organu czy też samodzielnego podpisywania orzeczeń zespołów. W świetle powyższego stanowisko Ministra zaprezentowane w zaskarżonej decyzji o braku przepisu, który wskazywałby na kolegialność zespołów orzekających jako organów administracji publicznej nie jest zasadne, podobnie jak i stwierdzenie o kolegialnym charakterze jedynie składów orzekających w/w zespołów podejmujących rozstrzygnięcia merytoryczne w przedmiocie zaliczenia do osób niepełnosprawnych lub stopnia niepełnosprawności. Taki kolegialny skład przewidziany jest bowiem także do wydania rozstrzygnięć procesowych. W katalogu powyższym nie występują decyzje stanowiące przedmiot skargi. Oznacza to, że kontrola legalności odbywać się musi w oparciu o procedurę administracyjną do której odsyła art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Będąca przedmiotem wniosku nieważnościowego decyzja Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nie była przedmiotem odwołania, zatem organem wyższego stopnia jest Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Na gruncie Kodeksu w orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, że zważywszy na przepisy art. 107 § 1 kpa, do koniecznych elementów aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy zaliczyć - oprócz oznaczenia organu, określenia strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji. Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków tego organu. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25) stwierdził, że "kwestia podpisywania decyzji administracyjnych wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem organu do wydawania decyzji. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu decyzji zobowiązani są do jej podpisania" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292 /06, lex nr 357455, z dnia 5 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 646/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to podziela. Wracając na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niezaliczeniu do osób niepełnosprawnych wydana przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] maja 2017 r. podpisana została jedynie przez Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Z. U. Tymczasem przedstawione regulacje w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych stanowią o orzekaniu przez zespoły w składach co najmniej dwuosobowych, a proceduralnych w składach dwuosobowych, zatem kolegialnie. Oznacza to, że decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności podjęta na podstawie art. 157§ 1, 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 3 kpa, winna być wydana ze wskazaniem personalnie członków składu orzekającego zespołu i podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego tego zespołu. Wyjątki od zasady podpisywania decyzji administracyjnych przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe, takiego zaś ani ustawa o rehabilitacji, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie nie zawiera. Natomiast ustawa o rehabilitacji w art. 66 w zakresie nią nie uregulowanym odsyła m.in. do Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie okoliczność braku oznaczenia członków zespołu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niezaliczeniu do osób niepełnosprawnych, podpisania kontrolowanej decyzji jedynie przez przewodniczącą zespołu i utrzymania w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy prowadzi do ich uchylenia. Decyzja Wojewódzkiego Zespołu jest wadliwa bowiem wydana została z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 kpa, określającego istotne elementy decyzji (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90, publ. ONSA 1991, nr 1, poz. 18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1372/03, wyrok WSA w Łodzi II sygn. akt SA/Łd 777/04 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest pełnej zgodności co do tego, czy braki w zakresie prawidłowego składu organów kolegialnych powinny wywoływać nieważność z racji rażącego naruszenia prawa czy też skutkować ich uchyleniem. Mając na uwadze, że brak jest przepisów jednoznacznie wskazujących na skład wojewódzkiego zespołu, który winien procedować w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zaistniała wadliwość nie stanowi w ocenie Sądu rażącego naruszenia prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest jego ocena pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy merytorycznie, wydane rozstrzygniecie ma charakter procesowy. Kontrolowane decyzje podlegały zatem usunięciu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Ponownie orzekając w sprawie obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem wskazań wypływających z uzasadnienia niniejszego wyroku.