II OSK 1305/16

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 772/15 w sprawie ze skargi E. B., R. B., T. S., S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz T. S. kwotę 900 (dziewięćset) zł oraz na rzecz E. B., R. B. i S. Z. kwoty po 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi E. B., R. B., T. S., S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile (dalej również jako "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), a także § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2011 r., ustalającej na wniosek T. S. warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z garażem oraz zjazd do drogi publicznej, zlokalizowanych na terenie działki nr [...], w miejscowości S., gmina O. W opinii Kolegium, decyzja z [...] grudnia 2011 r. rażąco naruszała prawo, gdyż wydana została bez wymaganych załączników. Nie zawierała bowiem wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli S. Z., T. S., E. B. i R. B. W jednobrzmiących pismach zarzucili, iż decyzja Kolegium wydana została pomimo, że decyzja, której nieważność stwierdzono wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania nieważnościowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r. Na tę decyzję E. B., R. B., T. S. i S. Z. złożyli tożsame skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wnieśli o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie. Postanowieniami z 7 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy: II SA/Po 772/15 – ze skargi E. B., II SA/Po 773/15 – ze skargi R. B., II SA/Po 802/15 – ze skargi T. S. oraz II SA/Po 803/15 – ze skargi S. Z. i postanowił prowadzić je pod sygn. akt II SA/Po 772/15. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2015 r. skarżący T. S. zarzucił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza z [...] grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi. Sąd podzielił stanowisko SKO, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu budowy. Celem wykazania, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. W ocenie Sądu organ prawidłowo wskazał, że brak obligatoryjnych załączników do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sprawia, że w sposób rażący została naruszona norma prawna wynikająca z zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, że decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wyjaśnił, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Z taką sytuacją, w ocenie Sądu, nie mamy tu do czynienia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł T. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi powyższemu zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, tj.; I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja Burmistrza O. z [...] grudnia 2011 r. nie stanowi przejawu rażącego naruszenia prawa, a konsekwencji; II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję SKO z dnia [...] marca 2015 r.; III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile odpowiada prawu, mimo że w toku postępowania nieważnościowego nie ustalono, czy inwestycja objęta decyzją ustalającą warunki zabudowy spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; b) przepisów prawa materialnego: IV. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., podczas gdy decyzja Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nie naruszała rażąco prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest to, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez obligatoryjnych załączników, to jest wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy, stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie wskazywano, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1605/14 - LEX nr 2114324). Określone w § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06 - LEX nr 327707). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji (wyrok NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1141/11 - LEX nr 1234130). Powyższe rozstrzygnięcia odnosiły się do decyzji wydanych w trybie zwykłym, a nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Mowa w nich o "istotnym", a nie "rażącym" naruszeniu przepisów. Wyrażone w tych orzeczeniach poglądy nie są więc adekwatne do stanu prawnego niniejszej sprawy. Unormowanie zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wymaga, by została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w motywach skargi kasacyjnej wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy i brak tej analizy powinien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa – nawet istotne – dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby niezbędna była jej eliminacja w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że chociaż do decyzji Burmistrza O. z [...] grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy nie dołączono wyników analizy i załącznika graficznego do tej analizy, to analiza taka wraz z załącznikiem graficznym w sprawie tej była sporządzona i dokumenty te znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, że w aktach administracyjnych jest projekt decyzji o warunkach zabudowy (k. 9-11), który był przesyłany do uzgodnienia do Starosty O. (k. 13). Do tego projektu decyzji dołączono jako załączniki mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (k. 8) oraz wyniki analizy (k. 7) wraz z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono obszar objęty analizą (k. 6). W wyniku przeprowadzenia powyższej analizy określono w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. warunki w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W tym stanie rzeczy usprawiedliwione podstawy mają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz że – z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile z urzędu – zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i § 3 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.