II SA/Bd 1132/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. II SA/Bd 1132/17 UZASADNIENIE Rada Gminy w Płużnicy, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.)-dalej powoływanej jako u.s.g., art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) oraz Uchwały nr XXXIX/306/2014 z dnia 12 sierpnia 2014r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Płużnica (Dz. Urz. Woj. Kujawsko- Pomorskiego z 2014r. poz. 2359) podjęła w dniu 31 maja 2017r. uchwałę nr XXXIV/230/2017 w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce. Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 lipca 2017r. nr 84/2017, stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały jako podjętej bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy kwestionowanej uchwały Rada Gminy nie była uprawniona do jej podjęcia – uchwałę podjęto bez stosownego umocowania prawnego. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 u.s.g. nie upoważnia jednostek samorządu terytorialnego do wkraczania w dziedzinę spraw ogólnokrajowych. Jest to bowiem ogólna norma o charakterze ustrojowo – kompetencyjnym i nie może ona stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 564/08). Organ nadzoru powołując się na treść art. 6 i art. 7 u.s.g. stwierdził, że gmina jest samodzielna w zakresie przypisanych jej zadań, jednak samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Na podstawie tych przepisów poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się sprawy ogólnokrajowe. W ocenie Wojewody Rada Gminy włączyła się do debaty medialnej i dokonała kategorycznej oceny funkcjonowania organów Państwa poprzez wezwanie ich do przestrzegania prawa. Tym samym uchwała nie realizuje zadań gminy. Ponadto organ nadzoru uznał za bezprzedmiotowy zapis o upoważnieniu Wójta do przedstawienia uchwały właściwym organom, bowiem wójt gminy jest już uprawniony do reprezentowania gminy. Odnosząc się do zapisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Wojewoda podniósł, że jej art. 4 ust.6 wskazuje jedynie kierunkową zasadę, która nie tworzy wprost kompetencji organu gminy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy tych konsultacji reguluje ustrojowe i materialne ustawodawstwo prawa krajowego. W polskim porządku prawnym sposób i tryb konsultacji został uregulowany m.in. w ustawie z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 759). Gmina Płużnica wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, którą poprzedziła uchwała Rady Gminy Płużnica z dnia 28 lipca 2017r. nr XXXVI/244/20172017 w sprawie wniesienia skargi na wyżej wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie 91 ust. 1 i 3 w związku z art. 6 ust.1 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, e przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W ocenie strony skarżącej powyższe przepisy dają Radzie Gminy prawo do podejmowania uchwał wyrażających oświadczenia, apele i zajmowanie określonych stanowisk na każdy temat związany z działalnością samorządu. Wszelkie zmiany prawa samorządowego powinny być uprzednio poddawane szerokim konsultacjom społecznym, czego przejawem jest przedmiotowa uchwała Rady Gminy, a ograniczanie tego prawa przez Wojewodę za pomocą rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi w ocenie skarżącej Gminy daleko idącą ingerencję w niezależność samorządu i narusza jego konstytucyjne prawo do suwerennego podejmowania uchwał w sprawach ważnych dla samorządu terytorialnego. Wbrew stanowisku Wojewody przedmiotowa uchwała nie odnosiła się do spraw ogólnokrajowych tylko właśnie lokalnych jakimi są kwestie przyszłego ustroju jednostek samorządu terytorialnego oraz praw wyborczych członków społeczności lokalnych. Powołując się na treść art. 7 ust.2 pkt 17 u.s.g. strona skarżąca wywodziła, że ustawodawca daje organom uchwałodawczym gminy prawo do wspierania idei samorządowej rozumianej jako obronę standardów konstytucyjnych w szerokim tego słowa znaczeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu pomiędzy organem nadzoru – Wojewodą, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a Gminą Płużnica jest kwestia oceny, czy Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie przyjęcia sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce działała na podstawie przepisów prawa i w granicach określonej prawem kompetencji. Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 85 stanowi zaś, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto, jak określa art. 87 ustawy o samorządzie gminnym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminy przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. W niniejszej sprawie organ nadzoru stwierdził, że rada gminy może wypowiadać się tylko w zakresie spraw pozostających w jej kompetencjach tj. w sprawach lokalnych, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a brak jest przepisu, który upoważniałby ten organ do wypowiadania się w sprawach o zasięgu ogólnokrajowym. Odnosząc się do tego twierdzenia podzielić należy stanowisko (znajdujące odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyroki z dnia 1 lutego 2017 r. sygn.. akt I OSK 2779/16 i z 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 297/17), iż przy ocenie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego należy mieć na względzie zróżnicowany charakter prawny tychże uchwał. Wszelkie dopuszczalne prawnie działania gminy i jej organów mogą być związane przepisami w większym lub mniejszym stopniu. O ile są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny wyraźnie wynikać z ustawy. Nie każda jednak uchwała rady gminy musi być uchwałą podejmowaną w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. W odniesieniu do działań niewładczych, gdy nie wkracza się w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna ( tak NSA w ww. wyrokach z 1 lutego 2017 r. i z 25 maja 2017 r.). Mając na względzie powyższe trzeba rozstrzygnąć, czy uchwała co do której orzekł Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest uchwałą o charakterze niewładczym - jak twierdzi strona skarżąca, czy też uchwałą o charakterze władczym. W ocenie Sądu, analiza całej treści uchwały Rady Gminy potwierdza, że jest ona uchwałą nienormatywną, aktem niewładczym, wyrażającym stanowisko w sprawie. Świadczy o tym zarówno wskazanie w § 1 uchwały, iż jest ona "wyrazem sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce", jak też brak w samym akcie zwrotów, którym można by przypisać charakter nakazu czy zakazu odnośnie działania podmiotów zewnętrznych, niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, wkraczających w sferę ich uprawnień. Cała treść uchwały Rady Gminy Płużnica świadczy o tym, że mamy do czynienia z uchwałą nienormatywną, jak też z uchwałą, która nie została podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. W istocie Rada Gminy jedynie wyraża intencję przedstawienia publicznie swoje stanowisko deklarując chęć uczestnictwa w dyskusji publicznej dotyczącej reżimu prawnego, w którym samorządy terytorialne muszą funkcjonować. Uznanie, że uchwała zakwestionowana przez Wojewodę zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym ma charakter niewładczy oznacza – co wyżej już zaznaczono, że wystarczającą podstawą prawną do jej podjęcia jest norma o charakterze kompetencyjnym, którą jest też wskazany w uchwale art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 297/17), że ani ustrojodawca, ani ustawodawca nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego występowania z deklaracją czy apelem. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Deklaracja bądź apel nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych zastrzeżonych ustawami na rzecz gminy – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego. Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 lipca 2017r