I OSK 3938/18

Dnia 26 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B., E.G., K.P., W.K., B.S. i M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1457/17 w sprawie ze skargi J.B., E.G., K.P., W.K., B.S. i M.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. [pic] I OSK 3938/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.B., E.G., K.P., W.K., B.S. i M.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wnieśli J.B., E.G., K.P., W.K., B.S. i M.L. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu naruszenie: I. Prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1/ art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n., w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4 poz. 17), dalej dekret, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu, jako że normują ustalenie odszkodowania wyłącznie w stosunku do wywłaszczenia dokonanego w drodze decyzji administracyjnej i nie obejmują przypadków wywłaszczenia z mocy samego prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odszkodowanie za wywłaszczenie przysługuje bez względu na podstawę, na jakiej zostało dokonane i w konsekwencji odmowę wypłaty odszkodowania skarżącym, choć zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z tych przepisów niezbędne do ustalenia i wypłaty odszkodowania, 2/ art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w drodze jego bezpośredniego zastosowania, oraz że wynikająca z tej normy zasada, że wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie za odszkodowaniem nie odnosi się do przypadków wywłaszczenia dokonanego na podstawie dekretu, w sytuacji gdy najwyższy rangą akt prawny obowiązujący w RP ustanawia zasadę każdorazowego obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczone prawo własności bez względu na podstawę i sposób dokonania wywłaszczenia oraz że prawo własności podlega ochronie, a sądy są zobligowane do wydawania rozstrzygnięcia bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej każdorazowo w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, która w stanie niniejszej spawy nie budzi wątpliwości. 3/ art. 64 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wynikająca z tego przepisu zasada równego traktowania obywateli pod względem przysługującego im prawa do własności i prawa do jej ochrony nie ma charakteru normy bezwzględnie obowiązującej i w jej świetle dopuszczalnym jest, by podmioty pozbawione własności w trybie dekretu były traktowane odmiennie, aniżeli podmioty wywłaszczone w trybie innych ustaw, w sytuacji gdy Konstytucja gwarantuje ochronę własności w równym stopniu wszystkim podmiotom uprawnionym i nie przewiduje wyłączeń w tym zakresie. 4/ art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten ze względu na obowiązujący stan prawny, wolę ustawodawcy oraz charakter i skutki dekretu nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w drodze jego bezpośredniego zastosowania, podczas gdy zgodnie z jego treścią każda osoba ma prawo do poszanowania swojego mienia; II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 193 Konstytucji RP poprzez zaniechanie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w przedmiocie zgodności art. 2 dekretu w zakresie, w jakim przepis ten normuje wywłaszczenie nieruchomości bez odszkodowania z preambułą oraz art. 21 i 64 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, mimo że z uzasadnienia wyroku wynika, że wystąpienie takie było uzasadnione, gdyż od odpowiedzi na pytanie zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia odmawiającego ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. 2/ art. 6 k.p.a., polegające na dokonaniu wykładni norm prawnych z naruszeniem obowiązujących założeń interpretacji prawa, które to działanie nie może zostać uznane za oparte na podstawie przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, 3/ art. 7 k.p.a., polegające na przyjęciu błędnej wykładni norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie oraz zaniechaniu wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu stron wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; 4/ art. 7a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie powziętych przez organ wątpliwości co do treści norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie na niekorzyść skarżących, mimo że jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego w takim przypadku jest rozstrzyganie powstałych wątpliwości na korzyść strony, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, 5/ art. 8 k.p.a., polegające na zaniechaniu wykonania obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad postępowania określonych w prawie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Wskazując na powyższe naruszenia, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie złożyli oświadczenie, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy nieruchomość przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 u.g.n., bądź za nieruchomość, za którą obecnie należy ustalić odszkodowanie w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Do tego bowiem sprowadzają się wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno oparte na przepisach Konstytucji i aktów międzynarodowych, jak i regulujących postępowanie administracyjne. Sąd I instancji nie miał przecież wątpliwości co do wyjątkowego charakteru prawa własności nieruchomości, ochrony tego prawa, konieczności ustalenia odszkodowania w przypadku wywłaszczenia, jak również gwarancji procesowych strony (właścicieli lub ich spadkobierców) w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Jednakże zasadnie Sąd Wojewódzki ocenił działanie organów w niniejszej sprawie jako prawidłowe, które w myśl zasady legalizmu sformułowanej w ar. 6 k.p.a. zobligowane są działać w oparciu o przepisy prawa. Ponadto sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie w sprawach administracyjnych, a dokonują jedynie kontroli działalności organów administracji pod kątem zgodności z prawem zarówno ich działania, jak i wydawanych rozstrzygnięć. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji, jak również powołanych aktów międzynarodowych, stanowią wzorzec legalizmu, który realizowany jest poprzez ustawy – w tym przepisy dekretu i u.g.n., które przecież (w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) nie zostały uznane za sprzeczne z ustawą zasadniczą. W tym kontekście nie mogły okazać się skuteczne zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji, a także uznanie, że organy prawidłowo je zastosowały w ustalonych okolicznościach sprawy, są prawidłowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma sporu, że co do zasady art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy. Przepis ten przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu m.in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek - aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło w niniejszej sprawie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Akt ten nie utracił mocy obowiązującej i jednocześnie nie zawiera regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Takiej podstawy nie można także wyprowadzić art. 128 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma generalny charakter i zawiera ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Jest to warunek, który winien być uwzględniony w procesie wykładni, gdyż ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy zwrócić uwagę na definicję legalną wywłaszczenia, jaką zawiera art. 112 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W myśl art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w pkt b, c, d, e części pierwszej art. 2 przechodzą niezwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa. Jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Przyjmując definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 u.g.n., ustawodawca niewątpliwie zdawał sobie sprawę z konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy podkreślić, że ten ostatni przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowanie za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. W przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego. Zatem rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe, odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 1 u.g.n., albowiem obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie. Skoro zatem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej opierały się na tezie, że odszkodowanie takie należało ustalić, co jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny nie mogło znaleźć uzasadnienia, to również nie było podstaw do uznania, że naruszone zostały wskazane w skardze kasacyjnej pozostałe przepisy, w tym Konstytucji RP, Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy k.p.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.