IV SA/Po 1228/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S., A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 maja 2017r. A. P., działając w imieniu M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S. i A. S., następców prawnych W. N. (dalej wnioskodawcy, skarżący) wystąpił do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] o nadanie na własność na rzecz wnioskodawców działki rolnej oznaczonej w projekcie parcelacji numerem [...], o powierzchni 14,4480 ha, położonej w dawnym majątku [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], arkusz [...], obręb S. w trybie ustawy z dnia 16 czerwca 1948r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 33, poz. 222 – dalej ustawa z 1948r.). Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nadania na własność nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 15 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. 1959 nr 14, poz. 78 ze zm. – dalej dekret z 1955r.). Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że uprawnionymi do wystąpienia o nadanie nieruchomości państwowych są rolnicy, o których mowa w art. 6 ust 1 dekretu z 1955r., a także osoby wymienione w art. 6 ust. 4 ww dekretu. Nadto osoby te winny spełniać przesłankę posiadania nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu. Organ I instancji przyjął, że osoby będące następcami prawnymi W. N. nie są uprawnione do występowania z wnioskiem o ustalenie, że ich poprzednik prawny nabył własność nieruchomości. Brak jest bowiem regulacji wskazującej, że z uprawnień do uwłaszczenia skorzystać mogą następcy prawni rolników i osób wymienionych w art. 6 ust. 4 ww dekretu. Organ stwierdził również, że uprawnionym do złożenia wniosku o nadanie nieruchomości w dawnym majątku S. był wyłącznie W. N.. Wnioskodawcy reprezentowani przez pełnomocnika kwestionując powyższe postanowienie wnieśli zażalenie zarzucając naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 298 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. - dalej P.p.s.a.), poprzez przyjęcie, że wniosek z dnia 22 maja 2017r. jest pierwszym, wszczynającym sprawę o nadanie na własność nieruchomości położonej w P. obręb S.. Ponadto wnioskodawcy wskazali na naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną. W związku z podniesionymi zarzutami, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przywołało treść art. 61a k.p.a. i wskazało, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że podstawą zainicjowania postępowania jest wniosek z dnia 9 listopada 1949r. o nadanie ziemi w trybie ustawy z 1948r. Ustawa ta została uchylona dekretem z 1955r., który w art. 22 wskazuje, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 16 czerwca 1948r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, mają zastosowanie przepisy niniejszego dekretu. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 dekretu z 1955r. stanowi, że rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje za właścicieli tych nieruchomości, jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939r. Istotą dekretu z 1955r. było zatem uwłaszczenie dotyczące posiadaczy nieruchomości, a uzasadnieniem dla jego wprowadzenia było nadanie własności tych nieruchomości podmiotom wymienionym w art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w piśmie z dnia 9 listopada 1949r., skierowanym do Wydziału Rolnictwa i Reform Rolnych Urzędu Wojewódzkiego w P., w nagłówku widnieje jako wnioskodawca W. N., natomiast pismo podpisane zostało przez jego szwagra (przy podpisie znajduje się adnotacja: z upow. Z. J.). Na wniosku widnieje oznaczenie: [...] oraz adnotacja, że został zarejestrowany w organie w dniu 9 listopada 1949r. Z akt sprawy wynika, że na wniosek adwokata T. P., działającego w imieniu następców prawnych J. i M. S., Wojewoda W. przeprowadził postępowanie o odtworzenie akt sprawy zainicjowanej wnioskiem W. N. z dnia 9 listopada 1949r. Postępowanie zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2014r. znak: [...], w którym stwierdzono, że odtworzenie dokumentów w sprawie znak [...] jest niemożliwe. Postanowienie Wojewody W. zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017r. znak: [...] Wobec powyższego nie ma podstaw by uznać, że W. N., jako podmiot uprawniony do złożenia wniosku, wystąpił wnioskiem z dnia 9 listopada 1949r. o nadanie na własność nieruchomości. Dlatego też należy stwierdzić, że art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu z 1955r., w związku z pismem z dnia 9 listopada 1948 r., nie stanowi materialnoprawnej podstawy do załatwienia żądania. M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S. i A. S. reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata T. P. wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucili naruszenie: . art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 298 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę prowadzenia postępowania, podczas gdy organ nie ma kompetencji do odmowy wszczęcia postępowania co do spraw w toku po wniesieniu przez wnioskodawcę lub jego następców prawnych środka określonego w art. 298 zd. 1 P.p.s.a. przysługującego po wydaniu ostatecznego postanowienia o odmowie odtworzenia akt sprawy, . art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie treści i znaczenia postanowienia Wojewody W. z dnia 30 października 2014 r. nr [...] o przyjęciu do akt sprawy wniosku z dnia 9 listopada 1949 r. znajdującego się w aktach sprawy [...] prowadzonej przez Wojewodę W. oraz poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało odmową prowadzenia postępowania, . art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 298 P.p.s.a. poprzez odmowę przyznania interesu prawnego następcom prawnym W. N., a w konsekwencji odmowę rozpoznania sprawy kontynuowanej z udziałem skarżących, a wszczętej na żądanie W. N. w 1949 roku, podczas gdy dalsze prowadzenie postępowania o nabycie nieruchomości rolnej możliwe jest wyłącznie z udziałem skarżących jako następców prawnych W. N.. Skarżący zarzucili również mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 dekretu z 1955 r. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 1948 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie stanowią materialnoprawnej podstawy załatwienia sprawy, podczas gdy wniosek W. N. złożony w okresie obowiązywania ustawy z 1948r. winien zostać merytorycznie rozpoznany, z uwzględnieniem postanowień kolejno obowiązujących przepisów przejściowych i końcowych. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o nadanie na własność skarżących nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z 1955r. Przedmiotowe postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a k.p.a. który został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnej wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, że w świetle obowiązujących w dniu wydania postanowienia przepisów oczywistym jest, że stronie nie przysługuje określone uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Inaczej mówiąc, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, CBOSA; szerzej M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206; zob. również R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014 oraz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2017; tezy do art. 61a). W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie, zgodnie z wnioskiem skarżących wskazywały, że podstawą zainicjowania postępowania jest wniosek W. N. z dnia 9 listopada 1949r. o nadanie na własność , w trybie ustawy z 1948r. działki rolnej oznaczonej w projekcie parcelacji numerem [...], o powierzchni [...] ha, położonej w dawnym majątku [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], arkusz [...], obręb S.. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest, że ustawa z 1948 została uchylona dekretem z 1955r., który w art. 22 wskazywał, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 16 czerwca 1948r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, mają zastosowanie przepisy niniejszego dekretu. Mając powyższe na wskazać należy, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 dekretu z 1955r. stanowi, że rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje za właścicieli tych nieruchomości, jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939r. Powołując się na treść tego przepisu organ I instancji stwierdził, że osobami uprawnionymi do wystąpienia o nadanie nieruchomości państwowych są rolnicy o których mowa w art. 6 ust. 1 dekretu, a także osoby wymienione w art. 6 ust. 4 dekretu z 1955r. Jak wskazały organy I i II instancji istotą dekretu z 1955r. było uwłaszczenie dotyczące posiadaczy nieruchomości, a uzasadnieniem dla jego wprowadzenia było nadanie własności tych nieruchomości podmiotom wymienionym w art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu z 1955r. Na tej podstawie organy administracyjne uznały, że uprawnienie to nie przysługuje następcom prawnym W. N.. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest to uzasadniona (oczywista) przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Takie też stanowisko prezentowane jest zresztą w orzecznictwie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1071/14 (publ. CBOSA) wskazano, że "...Art. 6 ust. 1 pkt 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym stanowi, że rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje się za właścicieli tych nieruchomości jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali ich posiadanie na podstawie umowy o dział zawartej przed dniem 1 września 1945 r. Z kolei art. 11 ust. 1 i 2 dekretu określa, że o nabyciu nieruchomości oraz o ustaleniu ceny nabycia lub o zwolnieniu od obowiązku jej zapłacenia orzeka starosta. Postępowanie w takiej sprawie wszczyna się na wniosek osób uprawnionych lub z urzędu. Z powyższych przepisów wynika zdaniem Sądu, że osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem w sprawie nabycie własności nieruchomości są rolnicy, którzy uzyskali posiadanie nieruchomości na podstawie umowy o dział zawartej przed dniem 1 września 1945 r. lub jeżeli takie posiadanie uzyskali ich poprzednicy prawni, przy czym rolnik musiał spełniać dodatkowo warunek gospodarowania na nieruchomościach państwowych. Istotne uwagi dotyczące wykładni art. 6 i 11 dekretu poczynił Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 lipca 2003 r., sygn. akt IV CKN 328/01 wskazał, że "(...) pomimo braku precyzji użytych wyrażeń zestawienie obydwu przepisów pozwala, zachowując priorytet wykładni językowej, odczytać je w ten sposób, że rolników uznaje się za właścicieli jeżeli wykażą w postępowaniu administracyjnym przesłanki z art. 6 dekretu. Jak wynika z art. 11 ust. 2 dekretu postępowanie toczy się w sprawie nabycia własności nieruchomości, a nie w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości. Poza tym na podstawie dekretu organ administracyjny orzekał o nabyciu nieruchomości przez posiadacza, a nie stwierdzał nabycie przez niego prawa własności. Wydana więc na podstawie art. 11 ust. 1 dekretu decyzja ma charakter konstytutywny." Oznacza to, że skarżący będący spadkobiercami J. S., który na drodze umowy darowizny z dnia [...] października 1957r. (akt notarialny nr rep. [...]) nabył od W. N. nieruchomość objętą wnioskiem o nadanie na własność nieruchomości rolnej, jako osoby nie gospodarujące na tej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z 1955r., nie posiadają uprawnienia do żądania dokonania ustalenia, że ich poprzednik prawny nabył własność nieruchomości. Powyższego uprawnienia wbrew argumentacji skargi nie mogą wywodzić z dekretu, który jednoznacznie określił w art. 6 ust. 1, jakie przesłanki muszą być spełnione by nabyć własność nieruchomości i kto może być objęty uwłaszczeniem. Powyższego nie zmienia powoływanie się przez skarżących na fakt, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017r. znak [...] utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody W. z dnia [...] października 2014r. znak [...] stwierdzającego niemożność odtworzenia akt sprawy z wniosku W. N.. Wnioskodawcy wbrew argumentacji skargi po zakończeniu powyższego postępowania skorzystali bowiem w niniejszej sprawie z pełni z uprawnień wynikających z art. 298 zd. 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w skardze, że w obecnym stanie prawnym, z uwagi na brak w k.p.a. przepisów regulujących odtworzenia akt właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny – w drodze analogii – z przepisów działu IX P.p.s.a., jako przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, że w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1710/08 – CBOSA). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż treść przepisu art. 298 P.p.s.a. oznacza, że wydanie postanowienia orzekającego, że odtworzenie akt jest niemożliwe sprawia, że możliwym jest ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego. Norma zawarta w art. 298 P.p.s.a wyłącza zatem możliwość powoływania się na zarzut stanu sprawy w toku lub prawomocnie osądzonej w tym ponownie wszczętym postępowaniu. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że w orzeczeniu z dnia 1 września 1950 r., sygn. akt ŁC 1230/50 (PiP 1951, z. 4, s. 762–763) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że powództwo wytoczone po wcześniejszym stwierdzeniu niemożliwości odtworzenia akt jest zupełnie nowym powództwem i jego żądanie jest nowym żądaniem, które musi być ocenione według stosunków istniejących w chwili jego wytoczenia, tak jakby poprzedni proces w ogóle się nie toczył. Powyższe przy uwzględnieniu treści art. 6 ust. 1 pkt 3 dekretu z 1955r. nie mogło doprowadzić do rozstrzygnięć innych niż wydane przez organy administracyjne orzekające w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.