IV SA/Po 1219/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr. ) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. S. R. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek dotyczył budynku byłej wartowni wojskowej, istniejącego na dz. 54/9 położonej w rejonie ul. Śniadeckich w Pile (obręb 0009), z planowanym przeznaczeniem na budynek mieszkalny z kancelarią (biurem) właściciela lasu, na potrzeby gospodarki leśnej. Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 123 i art. 219 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.) odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, z powodu niezgodności zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku byłej wartowni wojskowej z ustaleniami § [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...], dalej jako Plan). Uzasadniając napisał, że dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...] prowadzona jest księga wieczysta Kw [...] w Sądzie Rejonowym w [...]. Jako właściciel jest ujawniony Wnioskodawca. W rejestrze budynków na przedmiotowej działce jest ujawniony jeden budynek, o funkcji: inny budynek niemieszkalny. Dla terenu działki obowiązują ustalenia Planu. Działka jest położona jest w granicach terenu oznaczonego. na rysunku Planu jako ZL2. Dla terenu ZL2 zapisy zawarte w §18 Planu brzmią: [...]. Organ I instancji stwierdził, że przytoczone zapisy Planu wskazują dopuszczalne przeznaczenie terenu oraz określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, zatem w analizowanym przypadku, ustalają zakaz realizacji obiektów budowlanych, a więc także budynku mieszkalnego z kancelarią (biurem) właściciela lasu. Dalej zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1073 dalej jako u.p.z.p.) tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Organ i instancji podkreślił, że na obszarze objętym Planem nie ustalono sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§2 ust. 3 pkt 2 Planu), co wskazuje, że budynek zlokalizowany na przedmiotowej działce może być użytkowany w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania tego terenu w sposób zgodny z miejscowym planem. W zażaleniu na opisane postanowienie Wnioskodawca napisał, że Plan zawiera wiele zapisów i uogólnień które są niedoprecyzowane i błędne, powodując sprzeczność z interesem publicznym zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 u.p.z.p. Powoływanie zapisu Planu, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie zieleni, wyłączonym z zabudowy - jest sprzeczne z definicją zieleni. Teren zieleni został zdefiniowany w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 z późn. zm., dalej jako u.o.p.) Definicja ta, wskazuje na dwie zasadnicze cechy a mianowicie - formę zorganizowania, jaką teren taki powinien wykazywać tworząc pewien kompleks czy zespół zieleni, oraz publiczne jego przeznaczenie i dostępność. Działka jest terenem prywatnym, ogrodzona żelbetonowymi słupami z siatką i drutem kolczastym, podczas gdy w Planie istnieje zapis "teren lasów" i jest to zgodne również z ewidencją gruntów. Zdaniem Żalącego się zakazy zabudowy nie mogą dotyczyć zabudowy zgodnej z przeznaczeniem danego terenu. Nadto, w Planie posłużono się zwrotem "realizacja", rozumianym zapewne jako budowa nowych obiektów budowlanych (zakaz realizacji), tymczasem Żalący się wystąpił o zmianę użytkowania budynku istniejącego już od dziesięcioleci, ale nie wnioskuje o nową realizację. W przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej jako P.b.) nie ma definicji słowa "realizacja", jest budowa, remont itp. Dalej ocenił, że wnioskowany sposób zmiany użytkowania, jest spełnieniem wymogu z art. 35 u.p.z.p. Dosłownie interpretowana zgoda na dotychczasowe wykorzystanie budynku wartowni nakładałaby obowiązek przebywania w nim osoby uzbrojonej, co jest wbrew logice i interesowi publicznemu. Zaznaczył, że na działkach sąsiednich posiada jeszcze inne budynki powojskowe, ma zamiar wykorzystać te budynki do prowadzenia gospodarki leśnej i absurdalnie byłoby wykorzystywać np. magazyny bomb w sposób dotychczasowy. Podkreślił, że budynki istniały przed uchwaleniem (wadliwego w części) Planu i dlatego ich istnienie podlega ochronie praw nabytych. Dotychczasowy sposób wykorzystania budynków nie jest możliwy z przyczyn oczywistych, przy czym brak podstawy prawnej do wyburzenia budynków i nie ma racjonalnych przesłanek do marnotrawstwa własności prywatnej. Postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 219 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO napisało, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć między innymi zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Według zaś art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. SKO wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 r. II OSK 1277/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA), że zaświadczenie tego typu nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Organ je wydający ma za zadanie stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu. Organ obowiązany jest w takim wypadku do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności musi odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę. SKO podzieliło ocenę prawną organu I instancji. Także zdaniem SKO zapisy Planu nie pozwalają realizować obiektów budowlanych na terenie oznaczonym jako ZL2. Skoro w Planie wprowadzono zakaz realizacji obiektów budowlanych na konkretnych obszarach, to na działce wchodzącej w skład obszaru ZL2 niemożliwa jest realizacja (budowa, przebudowa, adaptacja) obiektów budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. R. napisał, że organy obu instancji pominęły okoliczność podstawową, iż zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego - brak zgodności zawartych tam określeń i ich definicji z właściwościami terenu. Definicja określenia "zieleni" wyklucza możliwość takiego zapisu na działce ogrodzonej słupami żelbetonowymi i drutem kolczastym, który nigdy nie był terenem ogólnodostępnym. Zdaniem Skarżącego organy administracji powinny wyjaśnić, czy takie uchybienie nie powoduje uznania nieważności uchwały w części dotyczącej tej nieruchomości i należy rozstrzygnąć kwestię, czy samorząd terytorialny ma ustawowe uprawnienia do określenia w planach miejscowych dowolnej nieruchomości jako tereny zieleni, bez żadnych ograniczeń prawnych. Zdaniem Skarżącego definicja zieleni wyklucza zasadność użycia takiego określenia w przypadku jego działki, co oznacza, że Plan jest nieważny od samego początku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna, bowiem oba wydane w sprawie postanowienia są zgodne z prawem. Na wstępie należy wskazać, że złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, nie jest uzależnione od wniosku strony. Dalej Sąd wskazuje, że art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego postanowienia nie budzi wątpliwości. Sporna jest wykładnia Planu, którego zapisami jest objęta działka wskazana we wniosku, jak również Skarżący zakwestionował w skardze legalność Planu - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] co najmniej w części dotyczącej działki Skarżącego. Wniosek Skarżącego został złożony w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. i na tej podstawie prawnej zostało wydane postanowienie organu I instancji, chociaż przepis ten nie został wymieniony ani w podstawie prawnej postanowienia, ani w uzasadnieniu. Opisane uchybienie nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności postanowienia Prezydenta [...], bowiem organ I instancji postąpił prawidłowo, odmawiając wydania wnioskowanego zaświadczenia. Nadto uchybienie to zostało skorygowane przez SKO. W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia wynikał z wymagań określonych w cytowanym wyżej art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. SKO postąpiło prawidłowo, podzielając pogląd przedstawiony w wyroku NSA z 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11 (CBOSA). Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że zaświadczenie, o którym mowa nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji powinien zatem, tak jak Prezydent Miasta w niniejszej sprawie, dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, i w razie oceny twierdzącej, następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należało zatem odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. Jest poza sporem, że działka wskazana we wniosku znajduje się pośród terenów zieleni, wyłączonych z zabudowy. Zgodnie z § 18 Planu tereny zieleni, wyłączone z zabudowy, obejmują: (a.) tereny zieleni naturalnej, dla której ustalono, między innymi, zakaz zabudowy budynkami, z dopuszczeniem realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, (b.) teren zieleni urządzonej, dla którego ustalono między innymi sytuowanie obiektów małej architektury służących rekreacji, przejść pieszych oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej służących obsłudze terenów objętych planem oraz zakaz zabudowy budynkami; (c.) tereny lasów, istniejących i planowanych, dla których ustalono zakaz realizacji obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie uchwalenia Planu jak i obecnie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Trzeba zatem stwierdzić, że na obszarze objętym ustaleniami Planu tereny zieleni zostały wyłączone z zabudowy, ze ściśle określonymi wyjątkami dla terenów zieleni naturalnej oraz terenów zieleni urządzonej oraz doprecyzowaniem, że dla terenów lasów ustalono zakaz realizacji obiektów budowlanych. Zestawienie przepisów § 18 Planu nie budzi wątpliwości Sądu, że intencją organu planistycznego co do terenów lasów był nie tylko zakaz zabudowy po wejściu w życie Planu, ale także zakaz zmiany sposobu użytkowania już istniejących obiektów budowlanych, który to zakaz organy administracji trafnie wywiodły z zakazu realizacji obiektów budowlanych na terenach lasów, zarówno istniejących jak i do zalesienia. Skarżący zarzucił w skardze, że Plan został sporządzony z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zarzucił organowi planistycznemu naruszenie granic władztwa planistycznego. Sąd wskazuje, że zarzuty te nie mieszczą się w granicach sprawy, więc nie mogą mieć znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia. Granice sprawy zostały wyznaczone wnioskiem Skarżącego o wydanie zaświadczenia na temat zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji wywiodły, zdaniem Sądu prawidłowo, że planowane przeznaczenie budynku byłej wartowni wojskowej na budynek mieszkalny z kancelarią (biurem) właściciela lasu, na potrzeby gospodarki leśnej, jest sprzeczne z zapisami Planu, zakazującymi w ogólności zabudowy na terenach zieleni i wprost zakazującymi realizacji obiektów budowlanych na terenach lasów. Jeżeli Skarżący uważa, że projekt Planu został przygotowany z istotnym naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania jego nieruchomości mogło zostać nadużyte, może zaskarżyć Plan do sądu administracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu organy administracji nie rozstrzygały o zgodności z prawem zapisów Planu, lecz dokonały interpretacji jego zapisów pod kątem planowanego przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.