II OSK 3393/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 753/17 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 753/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] 2017r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości G. Pismem z dnia [...] 2016 r. M.M. wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Wójta. Skarżąca podniosła, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej zlokalizowanej na działce o nr [...]. Do tej drogi w obszarze analizowanym nie ma zaś dostępu żaden obiekt budowlany o charakterze zabudowy mieszkaniowej, wobec czego nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Jedyna zabudowa mieszkalna w obszarze analizowanym znajduje się na działkach nr [...],[...],[...] i [...], które poprzez drogę wewnętrzną mają dostęp do innej drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr [...]. Skarżąca wskazała również na wadliwe ustalenie frontu działki będącej przedmiotem wniosku. Front został ustalony bowiem jako granica działki z drogą wewnętrzną tj. działką nr [...], nie zaś z drogą gminną znajdującą się na działce nr [...]. Ponadto stwierdziła, że decyzja o warunkach zabudowy narusza § 5 Uchwały nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (dalej "Uchwała Sejmiku"), a poprzez to decyzja narusza także art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Decyzją z [...] 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem SKO ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do innej drogi mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładnie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. To, że wymienione wyżej działki zabudowane zabudową mieszkaniową są dostępne z innej drogi publicznej nie ma znaczenia i nie stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO stwierdziło także, że teren inwestycji tj. działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Działka ta przylega bowiem do działki nr [...], stanowiącej drogą publiczną kategorii gminnej, oraz do działki nr [...], która oznaczona jest w ewidencji gruntów jako drogi. Ponadto zdaniem SKO w decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo ustalono front działki jako bok przylegający do działki drogowej nr [...], z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę objętą decyzją. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez naruszenie § 5 Uchwały Sejmiku., SKO wskazało, że powołany przepis nie może być rozumiany jako zakaz lokalizacji zabudowy, lecz takie zaplanowanie w projekcie budowlanym poszczególnych rozwiązań w terenie, aby uniknąć zniszczenia zadrzewień. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy zawarto warunek co do zakazu pogorszenia walorów krajobrazowych terenu chronionego oraz zakazu makroniwelacji w celu ochrony dotychczasowej rzeźby terenu. Wydając decyzję, Wójt uzyskał również uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła skarżąca. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2017 r. SKO w Gdańsku utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2017 r. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] 2017 r. wniosła M.M., kwestionując zajęte przez organ stanowisko. Po rozpoznaniu wniesionej skargi WSA w Gdańsku uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie wystąpiło bowiem naruszenie prawa mające charakter rażący, jak również pozostałe przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu w decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo wyznaczony został front działki z uwagi na fakt, że dojazdy do projektowanej zabudowy będą się odbywać z działki nr [...]. Drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (w rozumieniu § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.) nie musi być jedynie droga publiczna. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Sąd wskazał, że działką sąsiednią w rozumieniu wymienionego przepisu jest działka znajdująca się w obszarze analizowanym, a nie jedynie działka bezpośrednio granicząca z działką objętą wnioskiem i mającą dostęp do tej samej drogi publicznej. Z kolei podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynikają z dokonanej interpretacji powołanego przepisu i nie mogą w żaden sposób prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził ponadto, że § 5 Uchwały Sejmiku nie wprowadza zakazu zabudowy, a kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy nie dała podstaw do rozpoczęcia budowy na działce nr [...]. Naruszenie § 5 wymienionej Uchwały zostało powiązane w skardze z dokonaniem przez inwestora likwidacji zadrzewienia śródpolnego na terenie inwestycji. Zdaniem Sądu powyższe działanie inwestora nie jest w żaden sposób związane z kontrolowaną decyzją o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; 2. naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 Uchwały Sejmiku; 3. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że nieruchomością sąsiednią może być nieruchomość mająca dostęp do innej drogi publicznej niż nieruchomość, co do której wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Błędna jest bowiem wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zawarta w skardze kasacyjnej. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, tak jak tego chce skarżąca kasacyjnie. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2266/17). Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. W takim ujęciu pojęcia działki sąsiedniej, na jakie wskazuje skarżąca kasacyjnie, nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z inną zabudową. Wyznaczenie obszaru analizowanego byłoby zaś w takiej sytuacji zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja wzdłuż drogi publicznej (por. także wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3145/17). Wskazać przy tym należy, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 156 K.p.a. [w:] B. Adamiak (red.), J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 878; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2147/17). Nie sposób zatem uznać, aby kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy w rażący sposób naruszała art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazano powyżej, skarżąca kasacyjnie dokonała bowiem błędnej wykładni wymienionego przepisu. Jak zaś zasadnie wskazał Sąd I instancji, kwestia dokonanej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Stąd też niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie błędnie zarzuca również rażące naruszenie § 5 Uchwały Sejmiku. Rację ma Sąd I instancji, że działanie inwestora polegające na wycince drzew w żaden sposób nie jest związane z kontrolowaną decyzją. Nie sposób bowiem uznać, aby zachodził związek między decyzją o warunkach zabudowy a dokonaniem przez inwestora wymienionej wycinki. Decyzja o warunkach zabudowy to decyzja, która jedynie przesądza o sposobie zagospodarowania terenu, określa jego funkcję, charakter i parametry przyszłej zabudowy, przesądza o budowlanym przeznaczeniu danej nieruchomości i tylko w takim zakresie podlega kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2315/15). Prawidłowe jest także konkluzja Sądu I instancji, że postanowienia powołanej uchwały w tym zakresie nie wprowadzają zakazu zabudowy na przedmiotowym terenie. Stąd zasadnie przyjęto również brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na tej podstawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Powołane powyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.