I OSK 2147/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J., A. R., M. R., N. R. i W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt IV Sa/Wa 1740/16 w sprawie ze skargi K. J., A. R., M. R., N. R. i W. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, oddalił skargę K. J., A. R., M. R., N. R. i W. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 1976 r. Naczelnik Gminy Łomianki ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Łomianki, na obszarze gminy Łomianki. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1977r., nr 2, poz. 11. W § 2 pkt 1 w/w zarządzenia zostały wymienione nieruchomości stanowiące własność S. R., oznaczone jako działki nr [...] o pow. 9085 m2, nr [...] o pow. 7343 m2, łączna powierzchnia wyniosła 16428 m2. Decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. znak [...] Naczelnik Gminy Łomianki ustalił odszkodowanie w kwocie 295 704 zł dla S. i W. R. z tytułu przejęcia w/w nieruchomości. Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. M. G., działający w imieniu K. J., N. R., M. R. i W. R. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Łomiankach z dnia [...] lipca 1978 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy w Łomiankach z dnia [...] lipca 1978 r. Odwołanie od w/w decyzji złożył M. G. działający w imieniu spadkobierców byłych właścicieli, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej oraz bez uzyskania opinii szacunkowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji Naczelnika Gminy w Łomiankach z dnia [...] lipca 1978 r., przyznającej odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości położonych w Łomiankach o łącznej pow. 16428 m2, był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Minister podał, że obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu, w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20, poz. 117) stanowiły, iż do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały wówczas przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64). Przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Minister wskazał także, że wbrew twierdzeniom skarżących przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to bowiem wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. W ocenie Ministra nie można uznać, że decyzja Naczelnika Gminy w Łomiankach z dnia [...] lipca 1978 r. ustalająca odszkodowanie na rzecz S. i W. R. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. J., N. R., A. R., M. R., W. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r. oddalił skargę. Sąd podkreślił, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można z całą pewnością stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd uznał, że z niemożności odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie można wywodzić również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, tylko dlatego, że na jego istnienie nie wskazuje się w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Wobec tego Sąd stwierdził, że nie można wykluczyć, iż w sprawie był sporządzony operat, czy też była przeprowadzona rozprawa. Tym bardziej, że ze znajdującego się w aktach pisma Urzędu Gminy w Łomiankach z dnia 29 września 1977 r. wynika, że organ nie wydał decyzji o wypłaceniu odszkodowania z uwagi na trudności w znalezieniu rzeczoznawców szacujących wartość trwałego materiału roślinnego oraz ogrodzeń poszczególnych posesji. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że aktualne orzecznictwo, na które powołuje się strona skarżąca, dotyczy zasad i trybu przeprowadzenia wywłaszczenia i określenia odszkodowania w postępowaniach, jakie toczyły się wprost w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a konkretnie jej art. 19-22 zawartych w rozdziale 3 dotyczącym postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem podstawą prawną wydania w kontrolowanej sprawie decyzji był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Sąd wskazał, że z przepisów tej ustawy oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, wynika, iż właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Sąd podał, że w niniejszej sprawie wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie zarządzenia Nr 8/77 Naczelnika Gminy Łomianki z dnia 25 lipca 1977 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi Łomianki pod tereny budowlane. Sąd zaznaczył, że zarządzenie to nie musiało być opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy, zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z 25 lutego 1964r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U z 1964r. Nr 8, poz. 47 ze zm.), ogłoszeniu podlegały przepisy wydawane przez organy miast liczących powyżej 50 tys. mieszkańców. Sporne zarządzenie wymagało jedynie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W ocenie Sądu zasadnie w sprawie uznano, że odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Oznacza to, że nie można w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. –dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.) w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), poprzez uznanie, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), nakazujący ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierających szczegółowe uzasadnienie oraz poprzez uznanie, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zawierał odesłania do przepisów rozdziału 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w tym do jej art. 22; tym samym zarzucono zaskarżonemu wyrokowi również niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; b) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, że niezastosowanie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez Naczelnika Gminy Łomianki przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 1978 r., znak [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez oddalenie skargi pomimo, istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Łomianki z [...] lipca 1978 r. nr [...], wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że przytoczone w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 5 maja 2016 r., sygn. IV SA/Wa 450/16, z 4 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3760/15 oraz z 14 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 286/10 zostały wydane w postępowaniach jakie toczyły się wprost w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy faktycznie zapadły one w postępowaniach dotyczących wywłaszczeń dokonanych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, polegające na pominięciu w uzasadnieniu zapadłego wyroku zarzutów skargi dotyczących faktów, iż: - będące podstawą wyliczenia odszkodowania zarządzenie nr 8/77 Naczelnika Gminy Łomianki z 25 lipca 1977 r. nie weszło do obrotu prawnego, bowiem nie zostało - stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U. Nr 8, poz. 47 ze zm.) - ogłoszone w sposób zwyczajowo w Łomiankach przyjęty, zapewniający należyte poinformowanie ludności, - wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustawa terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wymóg uzyskania opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał wprost z art. 9 ust. 1 w/w ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bez wskazania konkretnego rozdziału tej ustawy. Odesłanie to obejmuje między innymi art. 22 w/w ustawy, z którego wprost wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Podkreślono, że obowiązek ten wynikał również z wydanego w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20, poz. 117). Powołując się na orzecznictwo wskazano, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz bez uzyskania opinii biegłego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednoznacznie traktowane jest jako rażące naruszenie prawa. Dodano, że przeprowadzona przez Wojewodę Mazowieckiego kwerenda - jednoznacznie wykazała, że nie ma żadnych dowodów na potwierdzenie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, czy też na potwierdzenie sporządzenia przez biegłych opinii. Jednocześnie wskazano, że dowody, które znajdują się w aktach sprawy należy uznać za pozwalające na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem ustalono odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego. W ocenie skarżących kasacyjnie, za dowód na fakt sporządzenia przez biegłego opinii, nawet poszlakowy, nie może posłużyć znajdujące się w aktach pismo Urzędu Gminy w Łomiankach z dnia 29 września 1977 r., z którego wynika, że organ nie wydał decyzji o wypłaceniu odszkodowania z uwagi na trudności w znalezieniu rzeczoznawców szacujących wartość trwałego materiału roślinnego oraz ogrodzeń poszczególnych posesji. Może to być jedynie dowód na to, że biegli zajmowali się szacowaniem wartości roślinności i składników budowlanych. Zdaniem skarżących obowiązek stosowania art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w następstwie odesłania zawartego w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do ustalania odszkodowania jest na tyle oczywisty, że jego niezastosowanie bez wątpienia stanowi, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rażące naruszenie prawa. Ponadto, skarżący kasacyjnie wskazał, że zarządzenie nr 8/77 Naczelnika Gminy Łomianki z 25 lipca 1977 r., stanowiące akt prawa miejscowego, nigdy nie weszło do obrotu prawnego, nie zostało bowiem - stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U. 1964 r., Nr 8, poz. 47 ze zm.) - ogłoszone w sposób zwyczajowo w Łomiankach przyjęty, zapewniający należyte poinformowanie ludności. Podkreślono, że w tamtym czasie inne zarządzenia Naczelnika Gminy Łomianki zostały opublikowane – pomimo tego, że nie było formalnego wymogu publikacji w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów procesowych. W tej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe. Pierwszy z podniesionych zarzutów procesowych dotyczy naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zauważyć należy, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił art.151 p.p.s.a., a nie wskazany w skardze kasacyjnej przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto przepis ten ma charakter tzw. wynikowy. Innymi słowy z przepisu tego wynika wyłącznie forma orzeczenia w sprawie ze skargi sądowoadministracyjnej – uchylenie decyzji – o ile sąd dochodzi do wniosku, że skargę uwzględnia. Wskazany przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter, stawiając zaś zarzut jego naruszenia należy powiązać go z innymi, konkretnymi przepisami. W niniejszej sprawie przepis ten powiązano z art.156 §1 pkt 2 k.p.a., czyli przepisem prawa materialnego, dlatego też ocena zasadności podniesionego zarzutu nastąpi w ramach odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. dotyczy po pierwsze: błędnego wskazania przez Sąd I instancji, że przytoczone w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 5 maja 2016 r., sygn. IV SA/Wa 450/16, z 4 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3760/15 oraz z 14 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 286/10 zostały wydane w postępowaniach, jakie toczyły się wprost w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy faktycznie zapadły one w postępowaniach dotyczących wywłaszczeń dokonanych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi; po drugie: pominięcia zarzutów skargi dotyczących faktu nie dokonania ogłoszenia zarządzenia nr 8/77 Naczelnika Gminy Łomianki z 25 lipca 1977 r. - stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U. Nr 8, poz. 47 ze zm.) i błędnego poglądu wyrażonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała tożsame rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że wskazane przez autora skargi kasacyjnej wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/16 oraz z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3760/15 zostały uchylone wyrokami NSA odpowiednio z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2040/16 i z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1750/16, zaś skargi w tych sprawach zostały oddalone. Natomiast wyrok WSA w Warszawie z dnia z 14 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 286/10 dotyczył decyzji kasacyjnej organu odwoławczego podjętej z powodu uchybień procesowych. Tak więc sprecyzowany w ten sposób zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi dotyczącego prawidłowości ogłoszenia zarządzenia nr 8/77 Naczelnika Gminy Łomianki z 25 lipca 1977 r. Natomiast co do trafności poglądu Ministra odnośnie relacji ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, istotnie nie wypowiedział się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. To jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, w której chodziło o rozstrzygnięcie zakresu stosowania ustawy z dnia 22 marca 1958 r. do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zarzuty procesowe okazały się zatem nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszy z podniesionych zarzutów, w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczy naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.) w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł takiego stanowiska. Sąd ten stwierdził natomiast, że art. 22, zawarty jest w rozdziale 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który reguluje zasady postępowania wywłaszczeniowego (zasady ustalania odszkodowania, zawiera zaś rozdział 2). Rozprawa zgodnie z zamieszczonymi w tym rozdziale przepisami przeprowadzana była zaś w celu wywłaszczenia (art. 19-22). Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państwa w celu tworzenia terenów budowlanych i co najważniejsze regulowała tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odsyłała tylko w zakresie zasad ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dalej w uzasadnieniu Sąd stwierdził, że kwestia zastosowania art. 22 przywołanej ustawy, jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów przywołanej wyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji jest słuszne, gdyż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, czyli gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Podkreślił to też Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wykładnia art.9 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art.22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie jest oczywista. Zwrócił na to również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1750/16 i z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. I OSK 20140/16. Odszkodowanie za przejęte grunty na mocy ustawy było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tj. stosowany był tylko rozdział drugi "Odszkodowanie" traktujący o zasadach ustalania odszkodowania. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3, które zawierały m.in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszała prawo. Dodatkowo w rozpoznawanej sprawie nie sposób pominąć, że nie udało się organowi, pomimo czynionych poszukiwań, odnaleźć kompletnych akt administracyjnych związanych z postępowaniem odszkodowawczym za nieruchomości przejęte od S. i W. R. A zatem brak jest w sprawie dokumentów, które potwierdzałyby lub negowały okoliczność przeprowadzenia rozprawy. Tym bardziej więc nie można przyjąć, że przy wydawaniu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia 20 lipca 1978 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.