VII SA/Wa 2493/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o. o., reprezentowanej przez adw. E. Z. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku węzła cieplnego, pojazdów, parkingów, chodników, szczelnego zbiornika retencyjnego oraz niezbędnej infrastruktury przy ul. N. [...] na działce nr ew. [...], obr. [...] w W. – uchylił decyzją organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzja objęta rozpoznawanym odwołaniem nie odpowiada prawu. Zgodnie zaś z przyjętym orzecznictwem sądowo - administracyjnym decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., może być wydana tylko w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, a rozstrzygnięcie to wymagać będzie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. I tak, Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., odmawiając inwestorowi – P. Sp. z o. o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. obiektu stwierdził, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele określone we wniosku o pozwolenie na budowę. Wojewoda wskazał, że działka nr ew. [...] z obr. [...] w W. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] "W." na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w W. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2000 r., w sprawie o sygn. akt [...]. Prezydent ustalił, że stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ustalono na 3% wartości gruntu, czyli na cel inny niż mieszkaniowy, w związku z czym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z treści umowy użytkowania wieczystego nie może być interpretowane rozszerzająco. Wojewoda [...] ocenił, że organ stopnia podstawowego naruszył przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art, 35 ust. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez ich wadliwe zastosowanie i błędne uznanie, że inwestor nie spełnił wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2, co uniemożliwiło zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z jej wnioskiem. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełnił warunki określone tym przepisem. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 ww. ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tegoż artykułu i w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednym z warunków, od których zależy wydanie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca odstąpił przy tym od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 wyżej wymienionej ustawy definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Z przepisu tego nie wynika przy tym, że uprawnienie to ma dotyczyć skonkretyzowanych robót budowlanych, gdyż nastąpi to w postępowaniu o pozwolenie na budowę z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada natomiast co do zasady prawdziwości przedłożonego oświadczenia. Wojewoda stwierdził - w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku węzła cieplnego, pojazdów, parkingów, chodników, szczelnego zbiornika retencyjnego oraz niezbędnej infrastruktury przy ul. N. [...] na działce nr ew. [...], obr. [...] w W., dołączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki objętej inwestycją, z którego wynika, że jest użytkownikiem wieczystym działki inwestycyjnej. Tym samym, wbrew ustaleniom decyzji organu pierwszej instancji, wykazał się spełnieniem wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji było ustalenie, że zamiarem inwestora jest realizacja inwestycji innej niż wskazano w treści tego wyroku. Tymczasem z oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cel budowlany nie musi wynikać konkretny, sprecyzowany cel przyszłej zabudowy nieruchomości. Inwestor wykazał, w złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczeniu, posiadane prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, powołując się przy tym na dokument potwierdzający to prawo. Rozpoznający sprawę o pozwolenie na budowę organ nie ma podstaw do badania celu określonego w dokumencie potwierdzającym nabycie prawa użytkowania wieczystego. Organ jest związany oświadczeniem wnioskodawcy i może go nie uwzględnić tylko wówczas, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 507/11). Dodatkowo Wojewoda [...] stwierdził, że to inwestor ponosi ryzyko związane z przeznaczeniem nieruchomości, do której przysługuje mu prawo wieczystego użytkowania, na cel niezgodny z nabyciem tego prawa. Zgodnie bowiem z art. 240 k.c. i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) umowa o oddanie gruntu należącego do Skarbu Państwa lub do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. Może to nastąpić na żądanie właściwego organu w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny. Powstały na tym tle spór pomiędzy właścicielem gruntu i wieczystym użytkownikiem ma charakter sporu cywilnego i nie może być rozstrzygnięty decyzją administracyjną. Wojewoda [...] odpowiadając na pismo uczestnika postępowania L. Sp. z o.o. w którym to podnosi, że "wydanie przez organ I instancji decyzji innej niż odmowa wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. N. [...] stanowiłoby przejaw rażącej dyskryminacji i nierównego traktowania podmiotów przez organy administracji publicznej", bowiem ta spółka w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę została poinformowana przez organ I instancji, o tym, że wydanie decyzji uwarunkowane jest uprzednią zmianą przeznaczenia gruntu stwierdził, że nie może odnieść się do powyższej kwestii, bowiem nie była ona przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrzy wniosek o pozwolenie na budowę biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Podniósł, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej na mocy art. 15 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisana powyżej decyzje Wojewody [...] wpłynęła skarga, potraktowana przez Sąd jako sprzeciw w rozumieniu art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.). O czym szczegółowo dalej. Sprzeciw, został oceniony jako wniesiony w ustawowym terminie i stał się przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie wobec postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OZ 1326/17, którym uchylono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1971/17 o odrzuceniu tego sprzeciwu. W sprzeciwie Spółka L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzuciła, że decyzja organu drugiej instancji wydana została z naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 4 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez uznanie, że w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest upoważniony do weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku w którym z urzędu dysponuje wiedzą lub powziął uzasadnione wątpliwości, że oświadczenie takie może nie odpowiadać prawdzie; art. 233 Kodeksu cywilnego, w związku z art. 3 pkt. 11 ustawy Prawo budowlane - poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości może być wykonywane przez inwestora w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, a więc, że podlega ono ograniczeniom, które mogą polegać również na zawężeniu uprawnienia do wykonywania na nieruchomości robót budowlanych;...art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Stanowisko skarżącej spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Organ, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie cyt. "skargi" i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga i to, że z dniem 1 czerwca 2017 r., weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła zmiany ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.). W myśl nowowprowadzonego art. 64 a) p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa p.p.s.a., objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, op. w Lex Omega nr 2315542). Sąd stwierdza - rozstrzygniecie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach sprawy niniejszej zaistniała konieczność orzeczenia kasatoryjnego, po myśli tego przepisu. Przy odmiennej, niż uczyniona przez organ pierwszej instancji, a zarazem prawidłowej ocenie, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ drugiej instancji nie mógł rozpoznać merytorycznie sprawy, po myśli wniosku o pozwolenie na budowę. Postępując tak dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Przekazując sprawę, Wojewoda [...] wskazał także, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, że podmiot powołujący się na przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego może złożyć na tej podstawie skuteczne oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej, stanowi środek dowodowy. Choć złożenie takiego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, to jednak badanie to powinno zmierzać tylko w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Sąd stwierdza - enumeratywne wyszczególnienie we wskazanym wyżej przepisie, z jakiego tytułu prawnego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyni zbędnym dokonywanie dalszych ustaleń przy ocenie wymienionego wyżej oświadczenia. Stanowisko organu pierwszej instancji, badanie celu umowy oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie nie może stanowić przesłanki oceny oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tym kontekście Sąd zauważa, że uzasadniona jest teza zawarta w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji - Prezydent [...], występuje w podwójnej roli - jako organ rozpatrujący oraz właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie - nie uzasadnia to jednak realizacji w tym postępowaniu jego ewentualnych uprawnień właścicielskich opartych na przepisach kodeksu cywilnego lub ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015r., II OSK 857/05). W ocenie Sądu, okoliczność - gdy zamierzenie inwestycyjne użytkownika wieczystego gruntu obejmuje inny sposobu wykorzystania nieruchomości niż jej przeznaczenie określone w akcie stwierdzającym nabycie tego prawa - nie może stanowić podstawy dla odmowy pozwolenia na budowę na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis prawa budowlanego nie uprawnia organu administracji architektoniczno budowlanej do dokonywania kontroli zgodności działalności użytkownika wieczystego i jego zamierzenia budowlanego z przeznaczeniem nieruchomości określonym w akcie ustanowienia tego prawa. Powołując się na przedstawioną powyżej argumentację Sad stwierdza, że nie są uzasadnione zarzuty sprzeciwu od kontrolowanej decyzji Wojewody [...]. Ma rację sprzeciwiająca się spółka, że w doktrynie prezentowane jest krytyczne wobec interpretacji Wojewody stanowisko zgodnie z którym "aktualna treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mogłaby prima facie wskazywać, iż dla ważności pozwolenia na budowę istotne jest tylko złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Tak jednak nie jest. (...) warunkiem udzielenia inwestorowi zgodnego z prawem pozwolenia na budowę jest dysponowanie przez niego nieruchomością na cele budowlane. Zatem w razie wątpliwości co do rzeczywistego stanu prawnego organ administracji winien we własnym zakresie ustalić, czy inwestor dysponuje nieruchomością". Sąd orzekający w sprawie niniejszej to stanowisko w pełni podziela i dał temu wyraz w przedstawionej powyżej argumentacji. Tyle tylko, że kontrola tego oświadczenia dokonana przez organ pierwszej instancji przekroczyła ramy właściwe dla jego przesłanek. Niedopuszczalne było badanie czy na podstawie złożonego oświadczenia inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę konkretnej inwestycji ze względu na jej charakter – tu mieszkaniowej. Zostało to powyżej szczegółowo omówione. Powtórzmy zatem tylko - tytuł prawny, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane tj. wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, stanowić powinien dla organu administracji architektoniczno budowlanej ustalenie, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Ma rację sprzeciwiająca się spółka - zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem prawa zbliżone do własności choć właściciel nieruchomości decydujący się oddać ją w użytkowanie wieczyste jest uprawniony do określenia konkretnego celu na jaki nieruchomość będzie mogła być wykorzystywana przez użytkownika wieczystego w przyszłości. Podnosząc brak uzasadnienia dla prezentowanej w sprzeciwie tezy, że prawo użytkowania wieczystego przysługujące inwestorowi nie obejmowało swoim zakresem prawa do zrealizowania na gruncie zabudowy mieszkaniowej, ponownie stwierdzić należy - nie jest rzeczą organu architektoniczno budowlanego badanie okoliczności w celu uprzedzenia ewentualnych sporów o charakterze cywilnoprawnym na tle wykonywania umowy użytkowania wieczystego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 a § 2 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).