II GSK 269/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Po 778/17 w sprawie ze skargi M na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [..] września 2017 r. nr [..] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 3. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Wielkopolskiego; 4. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz M 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu lub Sąd I instancji) oddalił skargę M (dalej: M) na wynik rozpatrzenia protestu przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd) z dnia [..] września 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zarząd w dniu 29 listopada 2016 r. ogłosił konkurs nr RPWP.04.04.01-IZ-00-30-012/16 dla Działania 4.4 "Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój dziedzictwa naturalnego i kulturowego" Poddziałania 4.4.1 "Inwestycje w obszarze dziedzictwa kulturowego regionu". W dniu 2 lutego 2017 r. M złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Rewitalizacja terenu przy Zamku Kasztelańskim". Projekt uzyskał łącznie 33,5 pkt, co stanowi 74,44 % maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania. Pismem z dnia [..] lipca 2017 r. Zarząd poinformował wnioskodawcę, że w wyniku oceny merytorycznej projekt otrzymał niewystarczającą ilości punktów i nie zostanie rekomendowany do dofinansowania. Wybrano projekty, które uzyskały co najmniej 34,5 punktów za kryteria merytoryczne wartościujące. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Zarząd poinformował wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. WSA w Poznaniu oddalił skargę na nieuwzględnienie protestu. Sąd I instancji podał w uzasadnieniu, że spór w niniejszej sprawie dotyczył oceny projektu z punktu widzenia kryteriów merytorycznych wartościujących. Skarżąca kwestionowała ilość punktów przyznanych w ramach trzech kryteriów: 12 (projekt wpłynie na zwiększenie atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej regionu), 15 (realizacja projektu wpłynie na poprawę efektywności funkcjonowania obiektów/ instytucji w długim okresie - w tym obniżenie kosztów utrzymania na rzecz wydatków inwestycyjnych, zastosowanie rozwiązań energooszczędnych, pozyskanie zewnętrznych źródeł finansowania, dodatnie efekty ekonomiczne na bezpośrednie otoczenie inwestycji) oraz 17 (kompleksowość projektu - zakres inwestycji dodatkowo obejmuje takie działania jak m.in. zabezpieczenie zabytków przed kradzieżą i zniszczeniem, przewiduje zagospodarowanie otoczenia obiektu, tworzy system oznakowania obszarów i obiektów atrakcyjnych kulturowo itp.). Odnosząc się do kryterium nr 12, Sąd I instancji stwierdził, że organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego projekt uzyskał 4,5 pkt. Organ wskazał, że zgłoszony przez wnioskodawcę projekt nie będzie miał znaczącego wpływu na zwiększenie atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej regionu, ze względu na swój lokalny charakter. Organ odwołał się do informacji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, w której wnioskodawca podkreślił znaczenie realizacji projektu dla mieszkańców gminy, wykorzystanie zamku jako muzeum oraz miejsca organizacji imprez okolicznościowych dla lokalnej społeczności. Wnioskodawca nie wykazał zaś w sposób wystarczający ponadlokalnego charakteru projektu i skutków jego realizacji dla rozwoju innych usług turystycznych i pozaturystycznych. Projekt zakładający rewitalizację zamku z przeznaczeniem go na nowocześnie wyposażone muzeum z wiatą rekreacyjną może być miejscem kilkugodzinnego lub jednodniowego pobytu – zbyt krótkiego, by wymusił skorzystanie z wielu usług turystycznych. Wnioskodawca wskazał, że projekt jest adresowany do mieszkańców gminy, ale nie wykazał jego istotnego wpływu na atrakcyjność gospodarczą regionu, np. nowe inicjatywy i działalności gospodarcze, które inspirowane są wtedy gdy inwestycja ma charakter ponadlokalny. W załączniku nr 1 do regulaminu określono punktację możliwa do uzyskania za to kryterium od 0 do 6 punktów, co pozwalało na swobodę w przyznawaniu punktów pełnych i ułamkowych. Pozwalało również na wyliczenie średniej arytmetycznej punktów przyznanych przez dwóch ekspertów. Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do zakwestionowania wyrażonej przez organ oceny odnośnie kryterium 15. Projekt wnioskodawcy zakładał głównie oddziaływanie lokalne i nie był przeznaczony na osiąganie zysku. Wnioskodawca wskazał, że zrewitalizowany zamek będzie służył lokalnej społeczności i władzom samorządowym jako miejsce spotkań i organizacji imprez okolicznościowych. Jako jedną z nadrzędnych funkcji wskazano funkcję konferencyjną oraz budowę muzeum, które jako instytucja kultury nie jest nakierowane na generowanie zysku. Z wniosku nie wynikało, że przeznaczenie zamku na cele kulturalne i wykorzystanie w ramach potrzeb lokalnej społeczności przyczyni się do powstania dodatnich efektów ekonomicznych. Skarżący nie wykazał, że inwestycja przyciągnie turystów spoza gminy oraz jaki będzie wpływ projektu na rozwój innych przedsięwzięć realizowanych w gminie. Do zmian, jakie zachodzą dzięki rozwojowi turystyki, można zaliczyć aktywizację zawodową społeczności lokalnej. Wraz z rozbudową sektora usług turystycznych rośnie zapotrzebowanie na pracowników obsługi ruchu turystycznego, jak i pracowników w sektorze handlu i usług. Zgłoszony przez wnioskodawcę projekt w ogóle nie analizuje takich kwestii. W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że za poszczególne elementy kryterium nr 15 wskazano konkretną liczbę punktów (2) nie uzasadniało przyjęcia, że mogła być za nie przyznawana tylko punktacja 0 lub 2. Skoro ogólna punktacja określona była w granicach od 0 do 8, punkty w tych granicach mogły być przyznane również w wartościach ułamkowych, a nie jedynie 0, 2, 4, 6 i 8. Wskazanie w opisie, że każdy z czterech poszczególnych elementów oceniany jest na 2 pkt, nie wyklucza przyznania za konkretny element oceny od 0 do 2 pkt. Kryterium nr 15 nie było sformułowane w sposób niejasny, nie budził wątpliwości sposób punktacji, w sposób przejrzysty organ wskazał przyczyny, dla których odmówił przyznania pełnej punktacji za dodatnie efekty. W ramach kryterium 17 można było uzyskać maksymalnie dwa punkty, a oceniano czy zgłoszony projekt jest kompleksowy (realizuje 3 z działań wymienionych w regulaminie) za co przyznawano 2 pkt. Jeżeli projekt charakteryzuje się niewielką kompleksowością (realizuje 2 z wymienionych w regulaminie działań) przyznawano 1 pkt, jeżeli stwierdzano, że jest niekompleksowy nie przyznawano punktów. Wnioskodawcy przyznano 1,5 pkt na 2 możliwe, ponieważ w studium wykonalności wskazał, że zgłoszony projekt realizuje dwa typy działań: 1) rewitalizacja, rewaloryzacja, konserwacja, renowacja, restauracja, zachowanie, a także adaptacja na cele kulturalne, obiektów oraz obszarów zabytkowych; 2) zakup trwałego wyposażenia oraz konserwacja i zabezpieczenie muzealiów, archiwaliów, starodruków i innych zabytków ruchomych jako integralne elementy szerszego projektu infrastrukturalnego. Ponadto wnioskodawca wskazał, że "przedsięwzięcie jest kompleksowe, oprócz poprawy stanu technicznego obiektu – wyeliminowania problemu zawilgocenia ścian, zagospodarowany zostanie teren wokół zamku. Wiata rekreacyjna, w której znajdować się będą stoły i ławy biesiadne stylem nawiązywać będzie do charakteru obiektu. Wyeksponowanie zgromadzonych zbiorów w gablotach ochroni je przed kradzieżą i zniszczeniem". Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sam wnioskodawca wskazał, że spełnia dwa typy działań, co uzasadniało przyjęcie, że zgłoszony projekt jest kompleksowy w stopniu umiarkowanym. WSA uznał, że jeżeli na etapie oceny wniosku nie zostało w wystarczającym stopniu wykazane, że projekt realizuje 3 typy działań, nie było podstaw do przyznania dwóch punktów. Miastu przyznano uśrednioną liczbę 1,5 pkt, która przewyższa możliwą do przyznania ilość punktów za spełnienie dwóch kryteriów wycenioną przez dwóch ekspertów. M nie wykazało, aby projekt spełniał więcej niż dwa typy działań, w proteście ograniczyło się jedynie do wymienienia pozostałych typów które w jej ocenie również zostały spełnione. Nie powołało żadnych twierdzeń z wniosku uzasadniających przyznanie 2 punktów. M dopiero na późniejszym etapie starało się podporządkować zapisy wniosku pod kolejne typy działań, mimo że w samym wniosku wpisało dwa z nich. Z uwagi na spełnienie jedynie dwóch z dziesięciu elementów tego kryterium uzasadnione było przyznanie wnioskodawcy 1 pkt za kryterium nr 17. Brak obniżenia punktacji za to kryterium, nie stanowił naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Sądu I instancji stwierdził, że niezasadne były zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2017 poz. 1460), dalej: u.z.r.p., i tego przepisu w zw. z art. 44 ust. 1 i art. 58 ust. 3 u.z.r.p.. Przyjęty system punktacji był klarowny i prawidłowo zastosowany oraz uzasadniony. Brak było podstaw do uznania, że punktacja wobec M została zaniżona. W konkursie zachowano zasady równości, regulamin i instrukcja obowiązujące wszystkie podmioty ubiegające się o dofinansowanie w konkursie były przejrzyste, stosowane wedle tych samych reguł do wszystkich. Nie stosowano różnych kryteriów wobec wnioskujących ani nie zmieniono zasad konkursu w trakcie jego trwania. Organ odniósł się do zarzutów wnioskodawcy i znajdującej się dokumentacji. M zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd. Ponadto M wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: I) art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. w zw. z art. 37 ust. 1, art. 45 ust. 4, art. 57 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p. a także art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, dalej: rozporządzenie 1303/2013, poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie zarzutów Skarżącej, mimo że ocena projektu została przeprowadzona przez Zarząd w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, bez przeprowadzenia swobodnej i wszechstronnej oceny dokumentacji aplikacyjnej, z wybiórczym oraz arbitralnym uzasadnieniem wyników oceny kryteriów merytorycznych wartościujących nr 12, 15 i 17, a także w sposób wskazujący na naruszenie zasady równego traktowania, II) art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz Załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu - Kryteria Wyboru Projektów, Kryteria merytoryczne - poz. 15 i poz.17 przejawiające się oddaleniem skargi przez Sąd I instancji w oparciu o dowolne i nieuzasadnione stwierdzenie, że sposób oceny projektu M poprzez przyznanie punktacji niepełnej i uśrednionej jest zgodny z kryteriami przyjętymi przez Komitet Monitorujący, podczas gdy zapisy Załącznika, znaczenie oraz funkcja kryteriów o charakterze stopniowalnym, przemawiają za obowiązkiem przyjęcia dla kryteriów merytorycznych nr 15 i nr 17, szczególnego systemu przyznawania punktów, uzależnionego od wystąpienia każdego z czterech wymaganych elementów w ramach kryterium nr 15, oraz każdego z dziesięciu typów w ramach kryterium nr 17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M oparta została na naruszeniu przepisów postępowania. Wprawdzie w podstawie kasacyjnej tej skargi nie wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak z treści zarzutu wprost wynika, że M podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie przepisów procesowych ma dwojaką postać. Po pierwsze, polega na niesłusznym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy Zarząd dopuścił się naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 45 ust. 4, art. 57 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p., zatem nie było podstaw do takiego orzekania, bo ocena projektu skarżącej została dokonana w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, bez przeprowadzenia swobodnej oceny dokumentacji aplikacyjnej, a przez to jest arbitralna z punktu widzenia zasad ustalonych dla oceny merytorycznej. Po wtóre, wiąże się z bezpodstawnym oddaleniem skargi, gdy Zarząd dokonał dowolnej oceny projektu Gminy, poprzez przyznanie skarżącej punktów niezgodnie z kryteriami ustalonymi przez Komitet Monitorujący. Odnosząc się do tak sformułowanej skargi stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy prawne, jednak nie wszystkie postawione w niej zarzuty są trafne. Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut pierwszy skargi kasacyjnej wskazujący na materialny kontekst naruszeń jakich dopatruje się strona. Sąd II instancji podkreśla, że na stronie ciąży wskazanie właściwych podstaw kasacyjnych, w ramach których stawiane są zarzuty. Co do zasady w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie można stawiać zarzutów naruszenia prawa procesowego, a w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutów materialnych. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a sąd kasacyjny może orzekać tylko w ramach jednoznacznie wytyczonych granic sprawy kasacyjnej, bowiem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działań administracji, dla której działań obowiązuje domniemanie legalizmu. Tak wyznaczony zakres działania sądu zostaje jeszcze bardziej ograniczony w postępowaniu kasacyjnym, które dla sprawy jest w pełni dyspozytywne, a równocześnie dla Sądu II instancji wiążące w zakresie określonym przez stronę występującą ze skargą kasacyjną. Od przedstawionych reguł istnieje jeden wyjątek, który jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. Na tej podstawie możliwe jest rozpoznanie skargi kasacyjnej niespełniającej wszystkich wymogów formalnych, zwłaszcza poprawnego określenia podstaw, jeżeli z treści stawianych zarzutów oraz uzasadnienia można ustalić jaka faktycznie została wskazana podstawa kasacyjna. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Strona formułuje zarzut naruszenia prawa procesowego wskazując określone przepisy: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 4, art. 57 oraz art. 58 ust. 1 u.z.r.p. i wiąże wadę wyroku z kontekstem procesowym tych naruszeń, jednak w uzasadnieniu obok tego kontekstu podnosi wadliwą ocenę, bo nierzetelną z punktu widzenia kryteriów właściwych dla prowadzonego postępowania. Ten aspekt stawianego zarzutu ma charakter materialny. Łączy się on z podnoszonym w zarzucie drugim naruszeniem polegającym na uchybieniu przez Zarząd treści art. 37 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 39 ust. 2 u.z.r.p., poprzez wadliwą ocenę projektu M w zakresie kryteriów 15 i 17 regulaminu konkursu opisanych w załączniku nr 1, poz. 15 i poz. 17. Akceptowanie tych naruszeń przez Sąd I instancji skutkuje zdaniem M wadliwością wyroku, zatem koniecznością jego uchylenia w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie Sądu II instancji zarzut tak postawiony, wynikający z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jest trafny. Właśnie z tego powodu skargę kasacyjną należało uwzględnić. Nadto wskazać trzeba, że uwzględnienie tego zarzutu czyni niezasadnym inne, stawiane przez stronę jako procesowe, bo rozpoznawany zarzut ma podstawowe znaczenie dla oceny poprawności całego postępowania. Przy wadliwej ocenie projektu nie ma znaczenia procesowy kontekst tego procesu, jak: przejrzystość wszechstronna ocena dokumentów itd. Z tego powodu te zarzuty kasacyjne kierowane pod kątem skarżonego wyroku są niezasadne, bo przedwczesne i wtórne, wobec problemu głównego jakim było uznanie przez Sąd I instancji, że Zarząd dokonał poprawnej merytorycznej oceny projektu M w ramach kryteriów oznaczonych nr 15 i nr 17. Dla ustalenia tej oceny nie ma znaczenia sposób oceniania innych projektów biorących udział w konkursie, zatem w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej jest nietrafne. Nie zmienia to faktu, że trafny jest pogląd M dotyczący przyznawania punktów w ocenie merytorycznej w zakresie spełnienia przez projekt kryteriów oznaczonych w poz. 15 i poz. 17. Bez wątpienia ramach tych kryteriów organ oceniający projekt może przyznawać punkty w skali oznaczonej w załączniku nr 1, poz. 15 i poz. 17. Oznacza to, że ocena poszczególnych, szczegółowych parametrów wniosku w ramach tych kryteriów musi przyznawać ilość punktów oznaczoną dla danego parametru. Zatem, jeżeli w procesie oceny zostanie ustalone, że projekt spełnia określone kryterium szczegółowe, to ma uzyskać punktację właściwą dla tego kryterium. Z ujęcia punktacji w regulaminie wynika, że jeśli projekt spełnia dane kryterium szczegółowe, to tym samym kwalifikuje się do przyznania określonej punktacji, bo projekt może spełniać lub nie spełniać kryterium. Nie może natomiast spełniać tych kryteriów w jakimś stopniu, który jest efektem subiektywnej oceny. W tym znaczeniu rację trzeba przyznać skarżącej kasacyjnie, że powinna mieć przyznane pełne punkty, a nie ich ułamki. Takie stanowisko Sądu II instancji znajduje potwierdzenie w aktach sprawy oraz treści dokumentów będących podstawą prowadzonego postępowania. Wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr MIiR/H 2014-2020/9(01)03/2015 stanowią, że rodzaje kryteriów i sposób ich określania są ustalane przez właściwe instytucje według wskazanych tam zasad. Ocena spełnienia kryteriów przy wyborze projektów może polegać na przyznaniu 0 punktów albo z góry zdefiniowanej liczb punktów, jeżeli kryterium jest spełnione. W zakresie tak ujętych zasad oceny dopuszczalne jest ważenie liczby punktów. Jednak by to mogło mieć miejsce w konkretnym postępowaniu konkursowym, dopuszczalność ważenia musi jednoznacznie wynika z dokumentów konkursowych. W rozpoznawanej sprawie tak nie jest, gdyż z dokumentacji to nie wynika w sposób stanowczy, bo nie może tym być zapis 0-8 lub 0-2 dla odpowiednich kryteriów, ujęty w opisie znaczenia kryterium. Z tego względu należy uznać, że ocena projektu M została dokonana nieprawidłowo. Z tych względów na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.