I SA/Łd 25/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Tarno Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Agnieszka Kerszner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. J. prowadzącej działalność gosp. pod nazwą A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz pobranej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...]r. nr: [...] - w części określającej wysokość kwoty dotacji do zwrotu jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz odsetek od kwoty dotacji do zwrotu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 1077 (słownie: jeden tysiąc siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] Burmistrz Miasta B. określił J. J. wysokość kwoty dotacji do zawrotu, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 3.983,17 zł przekazanej na dofinansowanie realizacji zadań – prowadzenia niepublicznego przedszkola A w B., datę naliczania odsetek od kwoty dotacji do zwrotu oraz wysokość dotacji do zwrotu, jako dotacji niewykorzystanej w terminie w kwocie 3,17 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. J. prowadząca w B. niepubliczne przedszkole A w dniu 28 września 2015r. złożyła wniosek o udzielenie dotacji dla niepublicznego przedszkola z budżetu Miasta B. na rok 2016r. Począwszy od stycznia 2016r. po złożeniu informacji o liczbie uczniów uczęszczających do niepublicznego przedszkola A co miesiąc otrzymywało dotacje, zgodnie z § 3 ust 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta B. dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Miasta B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania ze zmianą wynikającą z uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2016r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta B. dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Miasta B. oraz trybu i zakresu kontroli wysokości równej 75% ustalonych w budżecie Miasta B. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu Miasta B., z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto B.". Zapis uchwały zgodny jest z przepisem art. 90 ust 2b ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 roku. Z uwagi na zmiany budżetu oraz zmieniającą się w ciągu roku 2016 liczbę dzieci w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto B. kilkakrotnie zmieniała się kwota dotacji udzielanej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym. Po każdej zmianie następowała korekta udzielonej dotacji z wyrównaniem liczonym od początku roku. Od października 2016 roku do niepublicznego przedszkola zaczęło także uczęszczać dziecko niepełnosprawne (niepełnosprawność sprzężona- intelektualna w stopniu lekkim i niepełnosprawność ruchowa). W oparciu o ilość dzieci uczęszczających do przedszkola w poszczególnych miesiącach (w tym 1 dziecko niepełnosprawne przez 3 miesiące) i ustalonych w budżecie Miasta B. wydatków bieżących (75%) łączna wysokość dotacji dla przedszkola w 2016r. wyniosła 94.231,84 zł. Po zakończonym roku 2016 z uwagi na sporządzenie sprawozdań Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego, okres sprawozdawczy od początku roku do 31 grudnia roku 2016 w zakresie dochodów przedszkoli publicznych za rok 2016, Rb-28S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego, okres sprawozdawczy od początku roku do 31 grudnia roku 2016 w zakresie wydatków przedszkoli publicznych za rok 2016 oraz części wydatków na: dokształcanie i doskonalenie nauczycieli, wypłaty pomocy zdrowotnej nauczycieli, wynagrodzenia osobowego pracowników (dot. obsługi księgowej przedszkoli) a także składek na ubezpieczenia społeczne i fundusz prac) (dot. obsługi księgowej przedszkoli) w dniu 8 lutego 2017r. dokonano przeliczenia należnej kwot} dotacji za 2016 rok wg wydatków poniesionych w 2016r. (dokument określający koszty utrzymania jednego dziecka w przedszkolu publicznym powadzonym przez miasto B. w 2016 roku - z dnia 8 lutego 2017r.) Miesięczny koszt utrzymania jednego dziecka w przedszkolach publicznych po pomniejszeniu o dochody z tytułu zajęć dodatkowych zmniejszył się z kwoty 542,71 zł do kwoty 516,52 zł. co oznacza, że dotacja powinna wynieść 90.244,92 zł podczas gdy została pobrana w wysokości 94.231.84 zł. Kwota dotacji na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków za 2016 rok została wyliczona w następując) sposób : 75% x 516,52 zł (miesięczny koszt utrzymanie 1 dziecka w przedszkolu publicznym po pomniejszeniu o dochody z tytułu zajęć dodatkowych) x 203 dzieci/miesiąc = 78.640.17 zł + 11.604,75 zł (3 miesiące x 3.868,25zł wysokość otrzymanej subwencji dla dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego - niepełnosprawność sprzężona) = 90.244.92 zł Z uwagi na powyższe należało uznać, że dotacja w kwocie 3.986.92 zł powinna zostać zwrócona. (94.231,84 zł - 90.244.92 zł =3.986.92 zł). Z przedstawionego przez A niepubliczne przedszkole w dniu 20 stycznia 2017 roku rocznego rozliczenia dotacji z budżetu Miasta B. otrzymanej za rok 2016 wynika, że kwota dotacji niewykorzystanej wynosi 3.17 zł. Z uwagi na powyższe kwoty dotacji do zwrotu wynoszą: - 3.983.75 zł (słownie: trzy tysiące dziewięćset osiemdziesiąt trzy złote siedemdziesiąt pięć groszy) jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz - 3,17 zł (słownie: trzy złote siedemnaście groszy ) jako dotacji niewykorzystanej w terminie (do końca 2016 roku). Zgodnie z art. 252 ust 1. pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.) "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w tym przepisie. W dniu 21 lutego 2017r. doręczono J. J. wezwanie do zwrotu kwoty dotacji, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 252 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych odsetki od niezwróconej dotacji liczone są po upływie 15 dnia od dnia doręczenia wezwania do zwrotu, czyli od dnia 9 marca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa powinna zostać rozstrzygnięta według prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I jak i II instancji. Przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty został zmieniony przez art. 1 pkt 78 lit. i ustawy z dnia 23 czerwca 2016r. (Dz.U. z 2016r., poz. 1010) zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 stycznia 2017r. Ustawa zmieniająca ustawę o systemie oświaty nie zawiera przepisów intertemporalnych w zakresie objętym niniejszą sprawą i należy zastosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Zgodnie natomiast z treścią art. 90 ust.2b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 czerwca 2016r. niepubliczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Organ I instancji na podstawie zmienionego przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty miał prawo do przeliczenia wysokości udzielonej dotacji w sposób przedstawiony w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta B. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję J. J. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w części określającej dotację w kwocie 3.983,75 zł, jako pobraną w nadmiernej wysokości. Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty: naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - poprzez błędną interpretację, naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty wraz ze zmianami wprowadzonymi przez ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. zmieniająca ustawę o systemie oświaty z dniem 1 stycznia 2017 r., - poprzez błędne jego użycie, naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 211 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych - poprzez błędną jego interpretację, naruszenia przepisu art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez sporządzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadnienia do decyzji z dnia [...] w sposób niezrozumiały oraz uniemożlwiający sprawdzenie prawidłowości roku rozumowania organu wydającego decyzję oraz poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych. - naruszenia przepisu art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych. Skarżąca wskazuje w szczególności, że wniosek o udzielenie dotacji za rok 2016 został złożony w dniu 28 września 2015r., a całość dotacji została wypłacona do dnia 15 grudnia 2016r. Ustawa z dnia 23 czerwca 2016r. zmieniająca ustawę o systemie oświaty z dniem 1 stycznia 2017r. nie mogła być zastosowana w sprawie. Przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w roku 2016 odnosi się do kwot wydatków bieżących, ustalonych w budżecie gminy. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że wysokość dotacji powinna być określona na podstawie wykonania wydatków budżetowych, a nie na podstawie wydatków ustalonych w budżecie. Przepisy nie uprawniają również organów do dokonywania przeliczeń wysokości stawki dotacji z mocą wsteczną od początku roku. Wysokość dotacji odnosi się do wydatków zaplanowanych w budżecie gminy, a nie wydatków faktycznie poniesionych. Kwota dotacji, jeżeli opiera się na faktycznej i rzeczywistej liczbie uczniów nie może być uznana za pobraną w nadmiernej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie dotacji w związku z prowadzeniem niepublicznego przedszkola we wrześniu 2015r. Dotacja została udzielona na działalność w 2016r. i w tym roku została stronie skarżącej wypłacona. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że powyższa dotacja powinna być rozliczona według zasad obowiązujących od 1 stycznia 2017r. Podstawę udzielenia dotacji stanowił przepis art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2016r. Przepis ten został zmieniony na mocy art. 1 pkt 78i ustawy z dnia 23 czerwca 2016r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się na art. 27 tej ustawy, ale przepis powyższy dotyczy czynności podejmowanych w związku z udzieleniem dotacji na rok 2017 i nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej dotacji za rok poprzedni. W art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 23 czerwca 2016r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw wskazano natomiast, że art. 1 pkt 77-79 ustawy zmieniającej wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017r. Ustawodawca wskazał więc wyraźnie, że zmiana zasad udzielania dotacji dla przedszkoli niepublicznych wprowadzona ustawą z dnia 23 czerwca 2016r. nie dotyczy dotacji udzielonych przed dniem 1 stycznia 2017r. Zgodnie z ogólną zasada lex retro non agit przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2017r. nie mogą mieć zastosowania do dotacji udzielonej na 2016 rok. Trzeba natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2016r. odwołuje się do kwoty ustalonych, a więc zaplanowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę. Nie było więc podstaw do wyliczenia kwoty dotacji w oparciu o ustalone po zakończeniu roku 2016 wydatki rzeczywiście poniesione. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie już wskazywano, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie gminy, jako ponoszona na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolach publicznych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że ustawodawca określając podstawę przyznania dotacji dla przedszkoli niepublicznych odwołał się do pojęcia wydatków gminy, wskazując jednocześnie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Powyższe stanowisko jest w pełni zasadne, znajduje oparcie w literalnym brzmieniu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Z treści tego przepisy wynika wprawdzie, że wysokość uregulowanej w nim dotacji jest zależna od wysokości wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia – jednak ustawodawca jednocześnie wprost i w sposób dostatecznie jednoznaczny zastrzegł, że chodzi o wydatki ustalone w budżecie danej gminy (zob. np. wyrok NSA z 6 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2738/15, wyrok NSA z 23 października 2017r., sygn. akt II GSK 40/16). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie przyjęło, że do rozliczenia dotacji za 2016r. mają zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy o systemie oświaty, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2017r. Organ I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2016r. przyjmując, że podstawę obliczenia dotacji stanowią kwoty rzeczywiście poniesione, a nie ustalone (zaplanowane) w budżecie gminy. Z tych względów, wobec naruszenia wskazanych przepisów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni, że do rozliczenia spornej dotacji mają zastosowanie przepisy ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2016r. i uwzględni przedstawioną wykładnię art. 90 ust. 2b tej ustawy. ds