IV SA/Wa 3026/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 758), po rozpatrzeniu odwołania K. P., reprezentowanego przez pełnomocnika J. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], w przedmiocie unieważnienia paszportu serii [...] numer [...] ważnego do dnia [...] lipca 2026 r. wydanego na nazwisko: P. K. oraz orzekającej o zwrocie opłaty paszportowej za okres objęty unieważnieniem paszportu, tj. za 9 lat w wysokości 126,00 zł, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., Nr [...], Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] skierował do Wojewody [...] wniosek o unieważnienie paszportu serii [...] numer [...] wydanego przez Wojewodę [...] na imię i nazwisko K. P. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Prokuratura Rejonowa w [...] nadzoruje postępowanie przeciwko K. P., podejrzanemu o przestępstwo z art. 166 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] Wojewoda [...] unieważnił paszport serii [...] numer [...] ważny do dnia [...] lipca 2026 r., wydany na nazwisko: P. K. oraz orzekł o zwrocie opłaty paszportowej za okres objęty unieważnieniem paszportu, tj. za 9 lat w wysokości 126,00 zł. Organ paszportowy pierwszej instancji uznał, że zachodzą przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych umożliwiające uwzględnienie w całości wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. W odwołaniu od ww. decyzji zarzucono: naruszenie art. 6 oraz 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działanie organu wbrew przepisom prawa, pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie uwzględnienie słusznego interesu obywateli; art. 75 oraz 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, który umożliwiłby dokładne ustalenie stanu faktycznego. Dodatkowo, pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych poprzez jego niewłaściwą interpretację, zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o unieważnieniu paszportu, pomimo braku spełnienia wymaganych przesłanek określonych w ww. przepisie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji we wskazanej na wstępie decyzji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych, dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma zatem charakter obligatoryjny, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy podlega unieważnieniu". Organ paszportowy w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego bada jedynie przesłanki formalne tj.: czy wniosek o unieważnienie paszportu sporządził przewidziany w ustawie organ; czy w sprawie toczy się rodzaj postępowania, do którego odwołuje się przepis prawa; czy osoba, wobec której toczy się postępowanie posiada ważny dokument paszportowy. Łączne spełnienie tych przesłanek skutkuje obligatoryjnym unieważnieniem paszportu. Organ paszportowy nie jest władny do rozpatrywania wniosku, złożonego przez uprawniony organ, pod względem merytorycznym, tj. co do jego celowości i zasadności. Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o unieważnienie dokumentu paszportowego w toku prowadzonego postępowania należy do kompetencji organu prowadzącego to postępowanie, którym w przedmiotowej sprawie jest Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...]. Organ wyjaśnił nadto, że w postępowaniu administracyjnym nie rozstrzyga się o kwestiach prawno-karnych. Oba postępowania bowiem, tj. administracyjne i karne są autonomiczne i każde z nich posiada odrębne przepisy je regulujące. Ponadto, na gruncie przepisów Kodeksu postępowania karnego (dalej: k.p.k.), tj. art. 313 § 1 in fine, nie ma znaczenia, czy postanowienie o przedstawieniu zarzutów zostało podejrzanemu ogłoszone w sytuacji, gdy mamy do czynienia z nieobecnością podejrzanego w kraju lub jego ukrywaniem się, co jest niezależne od organów ścigania. Istotne w takim wypadku jest samo sporządzenie postanowienia, co wyraził m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2009 r. (IV KK 256/08). Organ przywołał również treść art. 153 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296), zgodnie z którym sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów uważa się za jego wydanie, gdy ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodów określonych w art. 313 § 1 k.p.k. lub art. 173 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765, ze zm.). Organ wskazał nadto, że decyzja o unieważnieniu paszportu jest decyzją, której z mocy ustawy zastał nadany rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych wniesienie odwołania od decyzji [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o unieważnieniu tego dokumentu nie wstrzymuje jej wykonania. Konsekwencją unieważnienia paszportu przez Wojewodę [...] w drodze decyzji jest realizacja § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie ewidencji paszportowych i centralnej ewidencji (Dz. U. Nr 26 poz. 131) tj. wprowadzenie przez organ paszportowy do ewidencji paszportowej informacji o unieważnieniu ww. paszportu. A zatem dokument paszportowy serii [...] numer [...] wydany Panu K. P. w dniu 5 lipca 2016 r. przez Wojewodę [...] figuruje w centralnej ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportów jako dokument nieważny. Zgodnie z art. 39 ust 3. ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych osoba, wobec której wydano decyzję o unieważnieniu dokumentu paszportowego, jest zobowiązana do jego zwrotu organowi paszportowemu, a w razie niewykonania tego obowiązku, mają wobec niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. P., w którego imieniu działa adwokat J. S. Skarżący zarzucił decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r.: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych poprzez wydanie na podstawie tego przepisu decyzji unieważniającej paszport skarżącego w sytuacji, w której nie zostały spełnione wszystkie przesłanki opisane w ww. przepisie obligujące organ do wydania takiej decyzji, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka trwania postępowania przygotowawczego przeciwko K. P., w sytuacji, w której dowody te jednoznacznie wskazałyby na fakt braku ww. przesłanki unieważnienia paszportu. W uzasadnieniu skarżący zgodził się, że decyzja wydawana w trybie art. 38 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. Obowiązkiem organu nawet w takim wypadku jest jednak zbadanie, czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki formalne określone w ww. ustawie, które uzasadniają obligatoryjne wydanie decyzji o unieważnieniu paszportu. W ocenie skarżącego takiej weryfikacji w niniejszej sprawie zabrakło. Aby bowiem organ mógł unieważnić paszport winien był ustalić, że toczy się postępowanie przygotowawcze w fazie in personam, skierowane przeciwko K. P. W tym zakresie nie należało jednak poprzestać na samym wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], lecz podjąć czynności w postępowaniu administracyjnym mające na celu ustalenie, czy doszło do rzeczywistego, skutecznego wszczęcia postępowania przygotowawczego przeciwko skarżącemu. Zdaniem skarżącego wszczęcie przeciwko niemu postępowania przygotowawczego nigdy nie miało miejsca z uwagi na naruszenie przepisów prawa karnego procesowego. Aby bowiem znalazł zastosowanie przepis art. 313 § 1 in fine k.p.k., ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego muszą być niemożliwe do przeprowadzenia. W niniejszej sprawie prokurator w żadnej mierze nie wykazał tego, że ogłoszenie postanowienia podejrzanemu nie było możliwe z uwagi na fakt jego przebywania za granicą. Nie wskazał również, czy i kiedy podjęta została próba przedstawienia zarzutów K. P. oraz w jaki sposób i kiedy ustalił, gdzie przebywa aktualnie K. P. W konsekwencji zatem skarżący twierdzi, że nie toczyło się i nie toczy wobec niego żadne postępowanie przygotowawcze z uwagi na fakt prowadzenia takiego postępowania bez podstawy prawnej. Organ administracji rozpoznający sprawę w przedmiocie unieważnienia paszportu skarżącego w ogóle nie pochylił się nad tą kwestią. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż nie narusza ona prawa w stopniu mogącym prowadzić do jej uchylenia. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił w niniejszej sprawie art. 38 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (jedn. tekst Dz. U. z 2016, poz. 758 ze zm.), zgodnie z którym dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Analiza akt sprawy w ocenie Sądu wskazuje, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie kwestionowanej w sprawie decyzji. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionego organu tj. Prokuratora Rejonowego w [...], wobec nadzorowania przez prokuraturę przeciwko skarżącemu postępowania przygotowawczego. Dodatkowo wniosek został uzasadniony. W świetle zgromadzonego materiału, fakt wydania paszportu objętego wnioskiem oraz okoliczność, że do dnia wydania decyzji w sprawie, paszport nie utracił ważności należało uznać za bezsporne. Zatem w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie zaistnienia określonych we wspomnianym przepisie art. 38 ust. 1 pkt. 1) lit. b, poniższych przesłanek: 1. wniosek o unieważnienie paszportu wpłynął od organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, 2. w dniu wystąpienia z wnioskiem, owo postępowanie przygotowawcze było prowadzone przeciwko skarżącemu – posiadaczowi dokumentu paszportowego. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że wobec skarżącego prowadzone było (jest) postępowanie przygotowawcze. Użyty bowiem w ustawie o dokumentach paszportowych termin "prowadzenie postępowania" w ocenie Sądu, obejmuje swoim zakresem również sytuację procesową, o której mowa w przepisie art. 15 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r., poz. 1749 ze zm.), kiedy to urząd prokuratorski jedynie nadzoruje postępowanie przygotowawcze, które prowadzi Policja lub inne uprawnione organy. Tym bardziej, że charakter decyzji o unieważnieniu paszportu nakazuje uznać ją za środek zapobiegawczy o charakterze administracyjnym, który pozbawia podejrzanego określonych uprawnień w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania przygotowawczego (por. art. 249 § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego). Nie ulega wątpliwości, że jest to środek wyjątkowo dolegliwy, o czym świadczy treść przepisu art. 277 § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego. Wynika z niego, że jedynym środkiem, o zbliżonym charakterze dolegliwości, jaki w świetle przepisów tej ustawy może zastosować prokurator wobec podejrzanego, jest zakaz opuszczania kraju, połączony wyłącznie z zatrzymaniem mu paszportu. Zatem stosowanie tego środka winno podlegać ścisłym rygorom w celu zapewnienia gwarancji procesowych osobie nim objętej (por. T. Dudek, Czy poręczenie majątkowe jest w stanie zabezpieczyć prawidłowy tok postępowania, Prokuratura i Prawo, nr 9 z 2012 r., s. 149). Niewątpliwie jednym z takich rygorów jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do stosowania środków zapobiegawczych. Jak wynika z treści przepisu 250 § 4 oraz § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego, środki zapobiegawcze, z wyjątkiem stosowanego przez sąd tymczasowego aresztowania, w postępowaniu przygotowawczym stosuje prokurator. Zatem należy przyjąć, że organem uprawnionym do wniesienia wniosku o unieważnienie paszportu w niniejszej sytuacji był prokurator, a nadzorowane śledztwo, należy uznać za postępowanie przygotowawcze prowadzone przeciwko skarżącemu. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu zakres znaczeniowy terminu "prowadzenie postępowania" użytego w przepisach art. 38 jest szerszy, niż zakres tego samego terminu użytego w ustawie Kodeks postępowania karnego i obejmuje również nadzorowanie postępowania przez urząd prokuratorski. W niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnienia wniosku o unieważnienie paszportu, postępowanie w sprawie przeciwko skarżącemu jest nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...]. Również, zdaniem Sądu, w dniu wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie paszportu istniały przesłanki dla uznania skarżącego za podejrzanego. Utrwalone w orzecznictwie i judykaturze prawa karnego stanowisko pozwala przypisać ten przymiot osobie, której organ procesowy przedstawił zarzuty. Przy tym w myśl przepisu art. 313 § 1 in fine ustawy Kodeks postępowania karnego, brak możliwości ogłoszenia postanowienia lub nieobecność podejrzanego w kraju stanowi okoliczność zwalniającą organ procesowy z obowiązku natychmiastowego ogłoszenia postanowienia o przedstawieniu zarzutów (por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt IV KK 256/08). Nie ulega zatem wątpliwości, że przedstawienie zarzutów skarżącemu nie stanowiło koniecznej przesłanki dla uznania go przez prokuratora za podejrzanego, pod warunkiem wszakże istnienia przynajmniej jednej z okoliczności. o których mowa we wspomnianym przepisie art. 313 § 1 in fine: podejrzany ukrywa się lub nie jest obecny w kraju. Jak wynika z treści uzasadnienia wniosku o unieważnienie paszportu, skarżący opuścił miejsce zamieszkania i nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku poinformowania odpowiednich organów o zmianie miejsca pobytu. Ta okoliczność, jak wskazano, zwalniała organ procesowy z obowiązku natychmiastowego ogłoszenia skarżącemu postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Tym samym stanowisko organów orzekających w sprawie w tym zakresie należało uznać za słuszne. Brak było zatem podstaw dla których Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien był w toku instancji wzruszyć rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W konsekwencji powyższych ocen, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury, w szczególności w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać tutaj należy, iż postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Podkreślić także należy, iż wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynił stosowne ustalenia w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.