III SA/Łd 1047/17

Dnia 8 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant pomocnik sekretarza Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 roku sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...][...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D.K. od decyzji Starosty T. z dnia [...], znak: [...] umarzającej z urzędu postępowanie wszczęte na jego wniosek z dnia 18 lipca 2011 r. o wznowienie postępowania i uznane go za stronę postępowania w sprawie udzielenia Ax. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku i piasku ze żwirem – kopalina pospolita) w kat. C1 ze złoża "[...] – pole C", położonego na części działek nr 560 i nr 561 w W., gmina T., zakończonego decyzją Starosty T. z dnia [...] nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że w dniu 21 lipca 2011 r. do Starosty T. wpłynął w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek D.K. o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia firmie Ax. koncesji na wydobywanie piasku w W. na działkach nr 560 i 561. Uzasadniając wniosek D.K. podniósł, że w dniu 28 czerwca 2011 r. dowiedział się o uzyskaniu przez firmę koncesji na działalność wydobywczą na działkach graniczących z jego działką nr 562. W związku z tym, że działalność wydobywcza będzie prowadzona w odległości 6 m od działki nr 562, naruszony będzie jego interes, gdyż posiada decyzję Wójta Gminy T. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zamierza rozpocząć budowę budynku jednorodzinnego. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2011 r. Starosta T. odmówił wznowienia postępowania. Organ I instancji uznał, że D.K. nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia koncesji innemu podmiotowi. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi D.K., wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11 uchylił postanowienie z dnia 19 października 2011 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 27 lipca 2011 r. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku D.K. o wznowienie postępowania organ winien ustalić, czy przyznanie koncesji firmie [...] ma wpływ na jego prawa właścicielskie przewidziane w art. 140 k.c. W szczególności organ winien zbadać, czy udzielenie koncesji ogranicza jego uprawnienia do korzystania z nieruchomości poprzez realizację budowy domu jednorodzinnego, zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności organ będzie w stanie prawidłowo ocenić zasadność wniosku o wznowienie postępowania. Opierając się na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 149 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r. znak: [...] organ wznowił postępowanie w sprawie udzielenia Ax. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku i piasku ze żwirem – kopalina pospolita) ze złoża "[...] – pole C", położonego na części działek nr 560 i nr 561. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r. znak: [...] organ I instancji odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia 29 czerwca 2010 r. o udzieleniu spółce Ax. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 12 listopada 2013 r. znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania D.K. od decyzji Starosty T. z dnia 14 sierpnia 2013 r. uznając, że doręczenie D.K. zaskarżonej decyzji nie czyni z niego strony postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 80/14 uchylił decyzję z dnia 12 listopada 2013 r. Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1845/14 NSA oddalił skargi kasacyjne wniesione przez SKO i spółkę Ax. od ww. wyroku WSA w Łodzi. Organ II instancji rozpatrując ponownie odwołanie D.K., decyzją z dnia 2 marca 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 14 sierpnia 2013 r. odmawiającą uchylenia decyzji udzielającej spółce Ax. koncesji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta T. umorzył z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek D.K. z dnia 18 lipca 2011 r. o wznowienie postępowania i uznanie go za stronę postępowania w sprawie o udzielenie Ax. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku i piasku ze żwirem – kopalina pospolita) w kat. C1 ze złoża "[...] – pole C", położonego na części działek nr 560 i nr 561 w W., gmina T., zakończonego decyzją Starosty T. z dnia 29 czerwca 2010 r. nr[...], sprostowaną postanowieniem z 5 marca 2013 r. nr [...]. Starosta uznał, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiocie przyznania koncesji stało się bezprzedmiotowe, bowiem koncesja przyznana spółce Ax. decyzją z dnia 29 czerwca 2010 r. już wygasła. D.K. odwołał się od ww. decyzji Starosty T. z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania przyjęło, iż odwołanie pochodzi od osoby nie mającej legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie. Stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Interes prawny można wyprowadzić z przepisów prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to podmiot wprawdzie jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może wykazać w prowadzonym postępowaniu i w jego przedmiocie przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczeń. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu [...] D.K. nie przysługiwały już żadne prawa właścicielskie do działki nr 562, sąsiadującej z terenem objętym koncesją, gdyż działkę tę w dniu 24 kwietnia 2017 r. darował rodzicom – D. i J.K. ( na podstawie umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 24 kwietnia 2017 r.). Ma to znaczenie przy ustalaniu jego interesu prawnego w sprawie. Procedura administracyjna nie przewiduje dalszego udziału zbywcy w postępowaniu, po dokonaniu czynności zbycia, tak jak ma to miejsce w postępowaniu cywilnym ( art. 192 pkt 3 k.p.c.). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym istnieje wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Przymiot strony nie może być przyznany D.K. na podstawie decyzji Nr [...] Wójta Gminy T. z dnia 4 października 2006 r. znak: [...] o warunkach zabudowy, bowiem z tej decyzji nie wynikają żadne prawa rzeczowe do działki nr 562 położonej w W. D.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] znak: [...], stwierdzające niedopuszczalność jego odwołania od decyzji Starosty T. z dnia [...] znak: [...]. Zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także decyzji go poprzedzającej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 139 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego na skutek niezasadnego uznania odwołania za niedopuszczalne, - art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez WSA w Łodzi w orzeczeniu z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 1201/11 oraz z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 80/14, - art.. 134 k.p.a. oraz art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy na skutek błędnego uznania braku legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania z powodu braku przymiotu strony. W ocenie skarżącego jego interes prawny wynika z decyzji Wójta Gminy T. nr [...] o warunkach zabudowy, - art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutów odwołania, - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych strony sformułowanych w odwołaniu na skutek nie rozpoznania istoty sprawy. - art. 205 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze, w świetle którego jeżeli koncesja wydana na podstawie dotychczasowych przepisów (a wiec ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.) nie określała terminu rozpoczęcia określonej nią działalności i do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 1 stycznia 2012 r.) działalność ta nie została rozpoczęta, przedsiębiorca ma obowiązek rozpoczęcia jej w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 1 stycznia 2013 r.), poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie obligatoryjnego stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia koncesji na wydobycie pisaku w W. na działkach 560 i 561 z uwagi na nie rozpoczęcie działalności kopalni w zakreślonym ww. ustawą terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto stwierdziło, że przymiot strony nie może być przyznany D.K. na podstawie decyzji nr [...] Wójta Gminy T. z dnia 4 października 2006 r. o warunkach zabudowy, bowiem z tej decyzji nie wynikają żadne prawa rzeczowe do działki nr 562 położonej w W. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestię następstwa procesowego reguluje przepis art. 30 § 4 k.p.a, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przytoczony przepis reguluje kwestię następstwa proceduralnego strony i wyróżnia następujące jego przypadki: succesio mortis causa, gdy następstwo proceduralne jako rezultat następstwa prawnego jest skutkiem śmierci osoby fizycznej lub utraty osobowości prawnej (likwidacji) osoby prawnej, lub utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną; succesio inter vivos, gdy następstwo proceduralne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania. W postępowaniu dotyczącym praw zbywalnych, w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne inter vivos), w postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. odczytywać trzeba łącznie z art. 28 k.p.a., według którego przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy, dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności, natomiast ten interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a taka sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem przepisy prawa materialnego wiążą w jakiś sposób status strony postępowania z pewnym zbywalnym lub dziedzicznym prawem (z zakresu prawa cywilnego), np. poprzez odpowiednie sformułowanie przesłanek legitymacji procesowej, można wówczas powiedzieć, że postępowanie administracyjne dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego. W ocenie Sądu, z przedstawionej wykładni przepisu art. 30 § 4 kpa wyprowadzić trzeba wniosek, że organ administracji powinien wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1373/96 (Baza orzeczeń LEX nr 34642) "przepis ten (art. 30 § 4 kpa) pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach wyrażony w wyroku z dnia 29 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 657/01, iż z mocy art. 30 par. 4 Kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania wstępują jej następcy prawni. Zasadę następstwa prawnego należy odnieść także do przypadku zbycia prawa w toku postępowania wznowieniowego. W konsekwencji, zbywca prawa traci uprawnienia strony w takim postępowaniu na rzecz nabywcy. Nie sposób bowiem przyjąć, aby postępowanie wznowieniowe miało się toczyć z udziałem osób, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a nie może budzić żadnej wątpliwości, iż zmiana podmiotu w takim postępowaniu następuje z mocy prawa /art. 30 par. 4 Kpa/. Zgodnie z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że dotychczas występujący w sprawie D.K. nie jest już stroną postępowania administracyjnego. W jego miejsce wstąpili nabywcy nieruchomości D. i J.K. Zasadne zatem było stwierdzenie, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania D.K. od decyzji Starosty T. z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie także przyjęło, iż przymiot strony nie może być przyznany D.K. na podstawie decyzji nr [...] Wójta Gminy T. o warunkach zabudowy. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu. W oparciu o ten przepis skarżący nie mógł zatem stać się stroną postępowania dotyczącego udzielenia koncesji. Wobec stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji organ odwoławczy nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę oddalił. D.Cz.