II SA/Rz 123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 123/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.P. jest postanowienie Wojewody P. z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości w związku z kontrolą gazociągu. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia tego postanowienia wynika, że po rozpatrzeniu wniosku M.P. z [...] lipca 2017 r., Starosta S. postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] – działając na podstawie art. 61a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej: u.g.n.) - z powodu braku materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia podania, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr 936 w związku z kontrolą szczelności gazociągu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że u.g.n. daje Staroście możliwość prowadzenia postępowania w sprawach zajęcia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów. Brak jest natomiast przepisu upoważniającego Starostę do przeprowadzenia postępowania związanego z zajęciem nieruchomości w celu dokonania kontroli szczelności gazociągów. To zaś powoduje, że postępowanie nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W zażaleniu na to postanowienie M.P. wyjaśnił, że [...] lipca 2016 r. pracownicy A Sp. z o.o. pod pretekstem sprawdzenia szczelności przyłącza do budynku i licznika gazu weszli na teren jego nieruchomości i bez zgody dokonali kontroli dywanowej posadowionego na niej gazociągu DN200. Wskazał, że zajęcie dokonane pod pretekstem nagłego i poważnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia miało na celu wykrycie miejsca nieszczelności, z której od wielu lat wydobywały się niewielkie ilości gazu. Podał, że Spółka nie wystąpiła do Starosty z wnioskiem o zgodę na dokonane zajęcie, ani nie wypłaciła odszkodowania za szkody i udostępnienie nieruchomości. Zwrócił uwagę, że od tego czasu wielokrotnie informował organ o dokonanym zajęciu, jednak nie podjęto żadnych czynności w sprawie. Dnia [...] maja 2017 r. wystąpił z pisemnym wnioskiem o wszczęcie postępowania, uzyskując w odpowiedzi wyjaśnienie (pismo z dnia [...] lipca 2017 r.), że decyzje w tej sprawie zostały wydane już wcześniej. Kwestionując zgodność z prawdą tego twierdzenia, [...] lipca 2017 r. złożył kolejne pismo z wyjaśnieniami i prośbą o rozpatrzenie wniosku z [...] maja 2017 r., uzyskując w odpowiedzi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wg wnoszącego zażalenie, wszystkie decyzje Starosty związane z zajęciem jego nieruchomości przez Spółkę od lipca 2016 r. wydawane są z rażącym naruszeniem prawa i na jego niekorzyść. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda P. opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. – podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) oraz art. 9a u.g.n. - utrzymał w mocy postanowienie Starosty. Jako słuszne ocenił stanowisko, że brak jest przepisów które stanowiłyby podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości w związku z kontrolą szczelności gazociągu. Taka kontrola nie stanowi bowiem konserwacji, remontu, czy też usuwania awarii przewodów i urządzeń. Skoro zatem brak jest przepisu który stanowiłby podstawę materialnoprawną rozpatrzenia wniosku, tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Skargę na postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył M.P., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, gdyż organ nie podjął żadnych działań z urzędu aby ustalić stan faktyczny, w tym okoliczności uzasadniające nagłe wejście na działkę w dniu 5 lipca 2016 r.) oraz art. 65 § 1 K.p.a. (gdyż organ do którego wniesiono podanie, jeżeli uznał się za niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, czego nie uczynił ani organ I jak i II instancji). W ocenie skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie wydano także z naruszeniem art. 126 § 1, 3, 5, 6, 7 u.g.n. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że ustalenie miejsca nieszczelności gazociągu nie stanowi czynności niezbędnych do usunięcia awarii przewodów i urządzeń, a tym samym zaakceptowanie przez Wojewodę uchylania się Starosty od wszczęcia postępowania w sprawie dot. zajęcia nieruchomości w przypadku wystąpienia siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylnie "decyzji" jako naruszającej prawo, przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), co stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.) może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody P. o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty S. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia - w związku z kontrolą szczelności gazociągu - nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Organy wywiodły, że brak jest przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola tych postanowień doprowadziła do uznania, że mimo zwięzłości ich uzasadnień i braku wyczerpującego odniesienia do wszystkich istotnych w sprawie kwestii, co do podjętych rozstrzygnięć odpowiadają one prawu. U ich podstaw znalazła się regulacja art. 61a § 1 K.p.a., wg której jeżeli żądanie o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Jeżeli chodzi przy tym o określenie "inne uzasadnione przyczyny", należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca). W sytuacji zatem, gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. U podstaw skierowanego przez M.P. do Starosty S. wniosku o wszczęcie postępowania znalazło się dokonane [...] lipca 2016 r. przez pracowników Spółki zajęcie jego nieruchomości w celu przeprowadzenia kontroli szczelności przebiegającego przez nią gazociągu. Jak wynika z treści tego wniosku, pozostawał on w związku ze skierowanym do Starosty wcześniejszym pismem wnioskodawcy z dnia [...] maja 2017 r., w którym wskazał on, że dokonane [...] lipca 2016 r. wejście pracowników Spółki na teren jego nieruchomości zostało dokonane pod pretekstem nagłego i poważnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a jego celem było wykrycie miejsca nieszczelności, z którego od kilku lat wydostawały się niewielkie ilości gazu (podejmowane we wcześniejszym okresie próby jej zlokalizowania nie były skuteczne). W udzielonej [...] lipca 2017 r. na powyższe pismo odpowiedzi Starosta: - oświadczył (w odniesieniu do żądania ustalenia odszkodowania za udostępnienie nieruchomości i szkody powstałe podczas jej zajęcia), że w sprawie tej zostało wydane postanowienie wysłane do wnioskodawcy [...] czerwca 2017 r., - wskazał (w odniesieniu do żądania ukarania Spółki przewidzianymi w u.g.n. karami za bezzasadne zajęcie nieruchomości i zwłokę w złożeniu wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie), że postępowanie w sprawie nałożenia kary finansowej o jakiej mowa w art. 126 ust. 6 i 7 u.g.n. jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego potwierdzenia przesłanek zajęcia nieruchomości i będzie prowadzone, jeżeli potwierdzą się okoliczności uzasadniającego jego wszczęcie, - wyjaśnił (w odniesieniu do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieuzasadnionego zajęcia nieruchomości wnioskodawcy w dniu [...] lipca 2016 r.), że zajęcie nastąpiło za zgodą i przy udziale współwłaścicieli działki, tj. M. i O.P., a w sprawie tej [...] grudnia 2016 r. została wydana decyzja. Odnośnie tej ostatniej kwestii Sąd orzekający w niniejszej sprawie z urzędu wziął pod uwagę, że WSA w Rzeszowie (nieprawomocnym wskutek wniesienia skargi kasacyjnej) wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. II SA/Rz 620/17 – po rozpoznaniu skargi M.P. - uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku Spółki o potwierdzenie przesłanek czasowego zajęcia stanowiącej własność skarżącego nieruchomości. Z uzasadnienia tego wyroku wynika m.in., że [...] lipca 2016 r. pracownicy Spółki dwukrotnie weszli na nieruchomość Państwa P.; pierwszy raz w celu zlokalizowania awarii (wobec odmowy wyrażenia zgody na wejście przez M.P., odbyło się to w obecności funkcjonariuszy Policji, pod rygorem zastosowania środków przymusu bezpośredniego), a drugi raz w celu jej usunięcia (za zgodą właściciela nieruchomości, wyrażoną po pouczeniu przez interweniujących funkcjonariuszy). Powyższe koresponduje z uzyskanymi w rozpoznawanej sprawie przez organ I instancji wyjaśnieniami Spółki zawartymi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie z dnia [...] lipca 2017 r. odnośnie udzielenia informacji nt. okoliczności zajęcia nieruchomości; zgodnie z nimi, zajęcie to było wynikiem zgłoszenia nieszczelności przez właścicieli nieruchomości sąsiadującej, a ponieważ przeprowadzona kontrola ją potwierdziła, pracownicy Spółki przystąpili do jej likwidacji, korzystając z zabezpieczenia funkcjonariuszy Policji z uwagi na utrudnianie przez wnioskodawcę wejścia na teren jego działki. Okoliczności wejścia pracowników Spółki na teren działki skarżącego pozostają o tyle istotne, gdyż jak wskazał on w swym piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. (w związku z którym [...] sierpnia 2017 r. zostało wydane postanowienie Starosty odmawiające wszczęcia postępowania), wraz z jego wcześniejszym wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. dotyczyło ono "pierwszego" zajęcia jego nieruchomości [...] lipca 2016 r. "w godzinach popołudniowych", mającego na celu przeprowadzenie kontroli gazociągu. Odnośnie bowiem tego zajęcia Spółka nie złożyła wniosku o wyrażenie na nie zgody, "postępowanie dotyczące tego zajęcia nie było wszczynane i żadne decyzje w sprawie tego zajęcia nie były podejmowane przez Starostwo", a wyjaśnienia zamieszczone w piśmie Starosty z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczą tylko zajęcia "w godzinach wieczornych", w celu usunięcia nieszczelności na gazociągu (wniosek Spółki "dot. zgody na to zajęcie nieruchomości, postępowanie wszczęte przez Starostwo, oraz wydana decyzja obejmowały tylko i wyłącznie to drugie zajęcie"). Z powyższego wynika, że zdaniem skarżącego [...] lipca 2016 r. doszło do dwukrotnego w sensie fizycznym i prawnym zajmowania jego nieruchomości (raz w celu zlokalizowania nieszczelności gazociągu, drugi raz w celu jej usunięcia), względem czego domaga się on przeprowadzenia osobnych postępowań i wydania odrębnych decyzji. Starosta i Wojewoda orzekając w trybie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 ust. 1, 5 i 8 u.g.n. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości (uchylonymi przez Sąd decyzjami z dnia 19 grudnia 2016 r. i 21 marca 2017 r.), wydając w niniejszej sprawie postanowienia odnoszące się do odmowy wszczęcia postępowania powołali się na brak materialnoprawnej podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości w związku z kontrolą szczelności gazociągu. Ponieważ kontrola ta nie miała charakteru samoistnego ale jej celem było doprowadzenie do usunięcia awarii gazociągu wynikającej z jego nieszczelności (po uprzednim jej zlokalizowaniu), Sąd w pełni podziela stanowisko Spółki wyrażone na etapie postępowania sądowego (pismo z dnia [...] lutego 2018 r.), wg którego dokonanie kontroli związane było z ustaleniem miejsca wystąpienia awarii i tym samym stanowiło część procesu jej usuwania. W konsekwencji kontrola ta stanowiła element złożonego przez Spółkę do Starosty w dniu [...] lipca 2016 r. wniosku (wskazano w nim, że konieczność zajęcia nieruchomości skarżącego wynikała z potrzeby niezwłocznego usunięcia awarii) i toczącego się na jego skutek postępowania; w jego wyniku [...] grudnia 2016 r. wydana została decyzja Starosty o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości, a [...] marca 2017 r. utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody, które były objęte kontrolą sądową w ramach postępowania toczącego się pod sygn. akt II SA/Rz 620/17. W opisanej wyżej sytuacji, tj. przed podjęciem przez pracowników Spółki stosownych czynności, nie doszło do uprzedniego zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii przewodów służących do przesyłania gazów (art. 124b u.g.n.), ani do wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (art. 126 ust. 1 u.g.n.). Sytuacja ta może być zatem analizowana jedynie pod względem spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n., zgodnie z którym "w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości"; na mocy ust. 10 tego artykułu, "przepisy ust. 1-9 stosuje się również w przypadku nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii, o których mowa w art. 124b". Jak już wspomniano wyżej, przesłanki te podlegały ocenie w toku postępowania w sprawie potwierdzenia okoliczności czasowego zajęcia nieruchomości skarżącego, w efekcie czego [...] grudnia 2016 r. zapadła decyzja Starosty o umorzeniu postępowania, a [...] marca 2017 r. utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody. Tym samym jako całkowicie niezasadne należy ocenić dokonane przez skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. "rozdzielenie" zajęcia jego nieruchomości na związaną z przedmiotem niniejszego postępowania kontrolę gazociągu "w godzinach popołudniowych" mającą na celu ustalenie miejsca jego nieszczelności i "poszukiwanie" dla tych działań samodzielnej podstawy prawnej, w oderwaniu działań nakierowanych bezpośrednio na usunięcie awarii a podjętych w ramach powtórnego wejścia na nieruchomość (jej zajęcia) w godzinach wieczornych. Jak trafnie wskazał sam skarżący w treści skargi (aczkolwiek uczynił to w zupełnie innym kontekście, wywodząc z tego odmienną argumentację na poparcie swojego wniosku), ustalenie miejsca awarii jest częścią procesu jej usuwania, czynnością bez której usunięcie jest niemożliwe. Nie są to zatem odrębne postępowania, ale jedno, w ramach którego podejmowane są różne czynności faktyczne. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości objętej sądową kontrolą w niniejszej sprawie odmowy wszczęcia postępowania co do zajęcia nieruchomości w związku z kontrolą szczelności gazociągu pozostają także podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia, czy działania zmierzające do usunięcia istniejącej od dłuższego czasu nieszczelności (której występowanie mimo trudności w jej zlokalizowaniu nie budziło wątpliwości), mogą być zakwalifikowane jako związane z nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (nagłą potrzebą zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii); kwestia ta podlega bowiem badaniu w ramach przypadku do którego odnosi się art. 126 ust. 5 (ewentualnie w zw. z ust. 10 tego artykułu). Podsumowując, w opisanych okolicznościach organy trafnie przyjęły brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w związku z zajęciem jego nieruchomości w celu kontroli szczelności przebiegającego przez nią gazociągu, a tym samym zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania z tego powodu. Jak zostało bowiem wykazane, brak możliwości odmiennej kwalifikacji prawnej wynikał z objęcia tego żądania dyspozycją art. 126 u.g.n. i ma związek z toczącym się w tym zakresie postępowaniem administracyjnym, którego prawidłowość jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowego (przed WSA i NSA). Wyklucza to skuteczność zarzutów skargi tak w odniesieniu do naruszenia przepisów K.p.a. (z uwagi na właściwość orzekających w sprawie organów i prawidłowo ustalony stan faktyczny), jak i naruszenia regulacji wynikających z art. 126 u.g.n., które nie miały w sprawie bezpośredniego zastosowania. Skoro żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł zostać uwzględniony a ponadto Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innego rodzaju uchybień mogących skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty S. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wniesiona skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.