IV SA/Po 1053/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ustanowienia kierunków działania Prezydenta Miasta [...] dotyczących powstania na terenie O. hali widowiskowo-sportowej w przedmiocie ustanowienia kierunków działania Prezydenta Miasta [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Rada Miasta podjęła w dniu 26 czerwca 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia kierunków działania Prezydenta Miasta O. W. dotyczących powstania na terenie O. W. hali widowiskowo – sportowej. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł W. W., zarzucając jej istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.dalej jako "u.s.g.") wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że przytoczony w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uprawnia radę gminy do ustalania wynagrodzenia wójta, stanowienia o kierunkach jego działania oraz przyjmowania sprawozdań z jego działalności. Przepis ten zezwala radzie jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Może też polegać na wyrażeniu zgody, udzieleniu przyzwolenia na podejmowanie przez wójta określonych działań, a więc do rozstrzygania o pewnej strategii postępowania. W dyspozycji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się natomiast uprawnienie do określania konkretnej formy działania, czy też wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie lub stosowania konkretnych rozwiązań. Oznacza to, że "zalecenie" przez Rade Miasta Prezydentowi Miasta powstania, bez zbędnej zwłoki hali widowiskowo - sportowej na terenie Miasta O. W. oraz zobowiązanie Prezydenta O. W. do przedstawiania Radzie Miasta miesięcznych sprawozdań z realizacji uchwały do 14 dnia każdego miesiąca, za miesiąc ubiegły stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie skarżącego przepis § 2 zaskarżonej uchwały jest ponadto sprzeczny z przepisem § 36 pkt 3 uchwały Rady Miasta z dnia 27 marca 2014 r.. Nr [...] w sprawie Statutu Miasta O. W. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2014 r. poz. [...] ze zm.). który stanowi, iż porządek obrad obejmuje w szczególności pisemne sprawozdanie z działalności Prezydenta [...] w okresie międzysesyjnym, zwłaszcza z wykonania uchwał Rady. Z kolei to zadań wójta zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. należy w szczególności określanie sposobu wykonania uchwał. Tym samym Rada Miasta wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, do którego należy podejmowanie decyzji o sposobie realizacji uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta uznała skargę za całkowicie uzasadnioną i zgodziła się z jej treścią. W dniu 19 października 2017 r., Rada wydała uchwałę nr [...], którą stwierdziła nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 26 czerwca 2017 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym W. W. z dnia 16 listopada 2017 r. orzeczono o nieważności uchwały z dnia 19 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, powoływana dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a więc akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tejże ustawy (art. 91 ust. 1). Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Przedmiotowa uchwała ustala kierunki działania Prezydenta Miasta O. W. dotyczących powstania na terenie O. W. hali widowiskowo – sportowej. Zasadniczym celem działań określonych w ust. 1 jest zapewnienie mieszkańcom O. W. obiektu, w którym w bezpiecznych i komfortowych warunkach będą mogli brać udział w imprezach masowych oraz rozgrywkach sportowych. Uchwała zobowiązuje Prezydenta do przestawiania Radzie Miejskiej miesięcznych sprawozdań z realizacji uchwały - w konkretnym wyznaczonym terminie - do 14 dnia każdego miesiąca, za miesiąc ubiegły. Podstawą materialnoprawną skarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności wójta nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta, ogranicza się samodzielność realizowania przez wójta ustawowo przyznanej mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, jak również określa się "sposób załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych (...), gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego i prowadziło do rozstrzygnięć podejmowanych bez udziału strony. Uchwała rady w powyższym zakresie winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Powyższa regulacja prawna - będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/BD 1200/10, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II OSK 925/11). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 19.09.2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15 (Legalis nr 1694459), zgodnie z którym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 SamGminU uchwały nie mogą więc wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. W art. 30 ust. 2 pkt 2 SamGminU przewidziano, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 SamGminU tzw. uchwała kierunkowa może bowiem wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań. Analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozostawia zatem wątpliwości, iż na Prezydenta Miasta O. W. nałożone zostały jasno sprecyzowane obowiązki, które dodatkowo nie tylko nie mają oparcia w prawie, a których wykonanie - poprzez stworzenie alternatywnych procedur wobec tych znanych prawu - mogło prowadzić do naruszenia prawa. Kwestia treści nałożonych na prezydenta obowiązków ma dla oceny legalności zaskarżonej uchwały znaczenie wtórne. Konkludując należy zatem wskazać, iż przepis art.. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminny nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu tej treści co kontrolowana uchwała. Prawidłowe jest więc stanowisko Wojewody, iż przedmiotowa uchwała wkroczyła w kompetencje ustawowe organu wykonawczego i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.