IV SA/Po 1058/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2018 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 12 września 2017 r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 13 lipca 2017 r. znak [...] orzekającą o odmowie umorzenia J. W. (dalej też jako "Skarżący") należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy nr [...] z dnia 9.12.2009 r. o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanego bezrobotnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Dnia 09.12.2009 r. pomiędzy J. W., a Starostą P. zawarta została umowa Nr [...] o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia 4 stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych. Zabezpieczeniem zwrotu środków i prawidłowej realizacji umowy był akt notarialny o poddaniu się egzekucji zgodnie z art. 777 § 1 pkt 5 k.p.c. na kwotę [...]zł oraz poręczenie cywilne J. K.. W związku z niewywiązywaniem się z warunków umowy zawartych w § 2 pkt 7, 9, 14 i 15 umowy pismem z dnia 12.05.2010 r. skarżącego wezwano do zwrotu otrzymanej refundacji wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia uzyskania środków w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma. Stan zadłużenia na dzień 12.05.2010 r. wynosił [...] zł, przy czym należność główna [...] zł, a odsetki ustawowe [...] zł. W dniu 21.06.2012 r. skarżący wraz z poręczycielem złożył wniosek o umorzenie zwrotu refundacji wraz z odsetkami ustawowymi. Wniosek umotywowany był nieprowadzeniem już działalności gospodarczej (wykreślenie z ewidencji w dniu 20.06.2012 r.), z uwagi na niepowodzenie w uruchomieniu restauracji z powodu braku środków na dokończenie przedsięwzięcia. We wniosku skarżący podkreślił, że na powyższy cel przeznaczył z własnych środków [...] zł. Decyzją znak [...] z dnia 03.10.2014 r. Starosta P. (dalej też jako "organ zatrudnienia") orzekł o odmowie umorzenia pozostałej do zwrotu należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy nr [...] z dnia 09.12.2009r. o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi, od której w skarżący wniósł odwołanie do Wojewody. Decyzją Wojewody znak [...] z dnia 04.02.2015 r. utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 18.02.2016 r., sygn. IV SA/Po 174/15 uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 07.06.2016 r. znak [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta P. stwierdził, że wobec skarżącego i poręczyciela nadal nie zachodzą przesłanki dotyczące umorzenia zwrotu refundacji zawarte w art. 76 ust. 7 pkt 1) i 4) u.p.z.; (pkt 2) i 3) zawarty w art. 76 ust. 7 u.p.z. nie ma zastosowania w przypadku refundacji) i podjął w dniu 29.07.2016 r. decyzję o odmowie umorzenia. Powyższą decyzję Wojewoda decyzją z dnia 14.09.2016r. nr [...] utrzymał w mocy. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 08.03.2017., sygn. IV SA/Po 949/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia 29 lipca 2016r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły obowiązujące przepisy przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, a w konsekwencji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Organy obu instancji analizując sytuację materialną skarżącego określiły ją jako bardzo trudną, jednak w sposób nieuprawniony uznały, iż w sprawie istnieje ustawowa przesłanka uniemożliwiająca umorzenie należności, albowiem zwrot należności zabezpieczono poręczeniem. Przy czym – jak się wydaje – odmówiono umorzenia przedmiotowej należności przede wszystkim z uwagi na sytuację majątkową i finansową poręczyciela. Natomiast obowiązujące przepisy przewidują, iż dla ewentualnego umorzenia nienależnie pobranego świadczenie bez znaczenia jest fakt istnienia poręczenia. Artykuł 76 ust 7 u.p.z. dając organom upoważnienie do umorzenia należności, nakazuje badać wyłącznie przesłanki enumeratywnie wyszczególnione w tym przepisie. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia WSA w Poznaniu nakazał organom uwzględnić powyższą wykładnię dokonaną przez Sąd orzekający. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokładnie ustalić sytuację majątkową skarżącego, w szczególności ustalić jakiego majątku jest właścicielem i jakie są źródła jego dochodów. Należało m.in. ustalić, czy jest on w posiadaniu samochodu ciężarowego marki [...]. Samochód ten został na terenie Wielkiej Brytanii w 2010 r. W oparciu o te ustalenia należy stwierdzić czy istnieje któraś z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 u.p.z. Dopiero w dalszej kolejności, w razie ustalenia istnienia przesłanki z art. 76 ust. 7 u.p.z. rzeczą organu będzie rozważenie w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności w całości bądź w części, przy uwzględnieniu wszelkich innych okoliczności. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta P. decyzją z 13 lipca 2017 r. znak [...] orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 11.04.2017 r. Skarżący dostarczył kartę informacyjną o dochodach oraz oświadczenie majątkowe. W załączonym do dokumentów piśmie poinformował, że Jego sytuacja materialna oraz poręczyciela nie uległa poprawie, stąd też brak jest nowych dokumentów mających wpływ na obecną sytuację finansowo-majątkową wbrew obiegowej opinii, iż w Polsce jest więcej miejsc pracy. Skarżący wskazał, że wraz z poręczycielem wielokrotnie, bezskutecznie składali oświadczenia majątkowe. Ponadto oświadczył, że w chwili obecnej nie posiada żadnego samochodu i innych precjozów, które mógłby spieniężyć (w tym [...], który pozostał na terenie Wielkiej Brytanii w maju 2010r.). Ponadto zwrócił się z prośbą o wnikliwą i obiektywną ocenę zaistniałej sytuacji. Organ zatrudnienia rozpatrując kolejny raz wniosek Skarżącego oparł się na art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1065 dalej jako "u.p.z."), który wskazuje, że "Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne". Zgodnie z przytoczoną powyżej treścią art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w przypadku refundacji zastosowanie ma pkt 1) lub 4). Po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów, zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 08.03.2017r., organ zatrudnienia, nie uwzględniając sytuacji finansowo- majątkowej poręczyciela umowy - P. J. Kamińskiego, stwierdził, że wobec Skarżącego nadal nie zachodzą przesłanki dotyczące umorzenia refundacji zawarte w art. 76 ust. 7 pkt 1) i 4) ww. ustawy pkt 2) i 3) zawarty w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma zastosowania w przypadku refundacji] i podjął decyzję o odmowie umorzenia. Z dostarczonej karty informacyjnej o dochodach wynika, że J. W. zamieszkuje we wspólnym gospodarstwie domowym wraz z żoną, 21-letnim synem i teściem. Utrzymują się Oni z wynagrodzeń za pracę oraz emerytury teścia w łącznej wysokości [...] zł. Stałe miesięczne obciążenia finansowe wynoszą [...] zł (z tego: czynsz - [...] zł, energia - [...] zł, gaz - [...] zł (okres letni), RTV i internet - [...] zł, żywność - [...] zł, środki czystości - [...] zł, leki - [...] zł, pożyczki, kredyty - [...] zł). Dochód w przeliczeniu na 1 osobę po odliczeniu stałych miesięcznych obciążeń finansowych wynosi [...] zł. Z przedłożonego oświadczenia majątkowego wynika, że Skarżący posiada budynek mieszkalny z 1984r. o wartości [...] zł., który jest obciążony hipoteką w CHR. Natomiast nie posiada On żadnych zasobów pieniężnych oraz papierów wartościowych. Z informacji uzyskanej w dniu 04.04.2017r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. wynika, że Skarżący nie jest zgłoszony do ubezpieczenia, nie pobiera zasiłków oraz nie pobiera renty i emerytury. Natomiast z informacji uzyskanej w dniu 04.04.2017r. z Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w P. nadal na Skarżącego jest zarejestrowany samochód ciężarowy marki [...] (rok produkcji 2002). W ocenie organu sytuacja finansowa Skarżącego jest trudna, lecz nie jest najgorsza. Skarżący ma możliwość pracować przy pracach dorywczych, dzięki którym posiada środki na pokrycie bieżących wydatków oraz jest w stanie regulować pozostałe zobowiązania, w tym spłacać kredyt za budynek mieszkalny w kwocie [...]zł. Zdaniem organu Skarżący posiada majątek, z którego można dochodzić należności oraz zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym organ zatrudnienia uzyska kwotę refundacji podlegającą zwrotowi. Umorzenie długu w tej sytuacji byłoby pozbawione podstaw prawnych i naruszałoby zasady określone w art. 76 ust. 7 pkt 1) lub 4) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto ze względu na uznaniowy charakter decyzji, a nie obligatoryjny, w przypadku stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek przesłanki zgodnie z art. 76 ust. 7 pkt 1) lub 4) ww. ustawy, Starosta "może" umorzyć należność, po uprzednim zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przekroczenie granic swobodnego uznania; a także poprzez brak uwzględnienia indywidualnego interesu jednostki. Odwołujący wskazał, że, decyzja w przedmiocie umorzenia należności jest decyzją uznaniową. Rodzi to więc po stronie organów administracji określone obowiązki. Organ, mimo pewnej swobody, nie może działać dowolnie. Jest on związany zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami prawa materialnego. Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności dokonanie ustaleń i oceny w zakresie zaistnienia przesłanek umorzenia. W ocenie Odwołującego organ uchybił powyższym zasadom postępowania administracyjnego. Jego ustalenia są niedokładne, a uzasadnienie marginalne. Odnośnie pierwszej z przesłanek (niemożność dochodzenia należności spowodowana brakiem majątku) organ I i II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż analiza sytuacji finansowej i majątkowej wskazuje na dochody, z których możliwa jest egzekucja zadłużenia. Organ wymienia również ruchomości - samochód marki [...] - znajdujące się w posiadaniu odwołującego. Natomiast w kwestii czwartej z tych przesłanek (uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającego wydatki egzekucyjne) organ I a w ślad zatem i II instancji ograniczył się do jednego zdania, iż "zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym organ zatrudnienia uzyska kwotę refundacji" bez głębszej analizy sytuacji skarżącego i bez zbadania przesłanek egzekucji. Powyższe jest o tyle istotne, iż w zebranym materiale dowodowym znajduje się pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. W. W. (pismo z dnia 6 czerwca 2011 r.) informujące o tym, iż postępowanie egzekucyjne, które toczyło się przeciwko J. W. zostanie umorzone, bowiem prowadzone postępowanie nie doprowadziło do ujawnienia majątku dłużnika. Organ całkowicie pominął jego istnienie. Organ nie zwrócił również uwagi, iż przeciwko osobie odwołującego toczy się już kilka postępowań egzekucyjnych i z ich przebiegu wynika, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich wierzycieli. Nadto, zestawienie wysokości dochodów rodziny i wartości zadłużenia (ok. [...] zł), wskazuje na to, że egzekucja całości mogłaby doprowadzić do pozbawienia środków utrzymania rodziny. Za całkowicie sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym należy także uznać twierdzenia organu, iż możliwość podjęcia pracy dorywczej pozwala odwołującemu na uzyskanie dochodów na pokrycie wszystkich zobowiązań. Odwołujący zważył, iż organ błędnie ustalił również jego stan majątkowy. Pominięto fakt iż część dochodów rodziny odwołującego pochodzi z emerytury jego teścia, który ma ukończone 84 lata i jest chory na raka prostaty i wymaga stałej opieki. Która - w uwagi na fakt, iż nie jest on dłużnikiem - nie będzie podlegała egzekucji. Odwołujący nie jest w posiadaniu samochodu ciężarowego marki [...], na co wielokrotnie wskazywał. [...] ten został na terenie [...] w 2010 r.. Z tej przyczyny nie ma możliwości jego wyrejestrowania. Brak jego fizycznego posiadania uniemożliwia zaś egzekucję z ruchomości. Organ w niniejszym postępowaniu naruszył również zdaniem odwołującego art. 7 k.p.a,. który stanowi o obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu decyzji Starosta nie wyjaśnił, jaki interes społeczny przeważa nad indywidualnym interesem jednostki i uzasadnia odmowę umorzenia części zobowiązania. Odwołujący wskazał, że należność przewyższa kwotę udzielonej pomocy. Pomoc, którą otrzymał wynosiła [...] zł. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji spłacił [...] zł. co daje różnicę [...] zł. Kwota, która pozostała do zwrotu jest zatem tożsama z kwotą nadwyżki, jaką uiścił Państwu z ramach odsetek. Ponadto jego sytuacja finansowa nie uzasadnia domagania się dalszych spłat, które pozbawiają go możliwości utrzymania rodziny. Podkreślenia wymaga również, iż organ nie jest w niniejszej sprawie związany opinią Powiatowej Rady Rynku Pracy z dnia 19 czerwca 2017 r. Przedmiotowa opinia nie jest zgodą organu współdecydującego. Opinia negatywna nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem ustawodawca nie wskazał na konieczność wyrażenia zgody powiatowej rady zatrudnienia na umorzenie należności, a jedynie wskazał na obowiązek przedstawienia stanowiska tej rady przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Decyzją wskazaną na wstępie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia z dnia 13 lipca 2017 r. W motywach uzasadnienia organ II instancji podniósł, że zgodnie z prawem orzeczono o odmowie umorzenia należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy Nr [...] z dnia 9.12.2009 r. o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanego bezrobotnego. W opinii organu II instancji, nie jest możliwe stwierdzenie, iż w przypadku Strony zachodzi któraś z przesłanek zawartych w art. 76 ust 7 pkt 1 i 4. Wojewoda w ślad za organem I instancji powtórzył, co wynika z karty informacyjnej o dochodach oraz z informacji z ZUSu. Odnosząc się do kwestii wskazanej w odwołaniu, dotyczącej części dochodu rodziny - emerytury teścia, organ II instancji wyjaśnia, iż ustalając sytuację finansową Strony, organ bierze pod uwagę dochody wszystkich osób pozostających ze Stroną we wspólnym gospodarstwie domowym. Ustalenie wszystkich dochodów, z których utrzymuje się rodzina Strony nie jest jednoznaczne z egzekucją dochodów teścia Strony. Z informacji uzyskanej dnia 4.04.2017 r. z Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w P. na dane Strony jest zarejestrowany samochód ciężarowy marki [...], rok produkcji 2002. J. W. oświadczył, iż nie posiada ww. samochodu, który w maju 2010 r. pozostał w [...] i nie ma możliwości jego wyrejestrowania, zatem nie jest możliwa również jego egzekucja. Organ odwoławczy podkreślił, iż opinia PRRP nie obliguje organu do orzekania zgodnie z podjętymi ustaleniami rady, jednakże ww. opinia jest obligatoryjną częścią postępowania w przypadku wniosku o umorzenie refundacji. W ocenie Wojewody na podstawie analizy stanu faktycznego sprawy jest możliwe stwierdzenie, że Strona posiada majątek, z którego można dochodzić należności oraz zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym Starosta P. uzyska kwotę refundacji podlegającą zwrotowi. Organ II instancji nie kwestionuje trudnej sytuacji Odwołującego, jednakże pogorszenie sytuacji majątkowej Strony związanej z obowiązkiem zwrotu pozostałej do spłaty należności nie może być przyczyną zobowiązującą organ do bezwzględnego wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy Nr [...] z dnia 9.12.2009 r. Odnosząc się do odwołania Strony Wojewoda wskazał, że organ I instancji dokonał analizy w sposób, który umożliwia podjęcie przyjętego rozstrzygnięcia, dlatego zarzut o braku dogłębnej analizy sytuacji Strony jest bezzasadny. Organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 44 ust. 3 pkt 1 pkt b Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1870 ze zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, Starosta P., na podstawie umowy Nr [...] z dnia 9.12.2009 r., przekazał J. W. środki w ramach refundacji. Celowość umorzenia należności, w związku z rozwiązaniem ww. umowy z winy Strony, musi być oceniana nie tylko przez pryzmat indywidualnego interesu Strony, ale także interesu społecznego, wyrażającego się w potrzebach innych osób (bezrobotnych zarejestrowanych w danym urzędzie pracy i osób starających się o refundację na zasadach tożsamych z tymi, na podstawie których refundację otrzymała Strona) i możliwościach finansowych tego urzędu. Wojewoda podkreślił, iż kwota należności do spłaty składa się w przeważającej części z należności głównej ([...] zł - stan na dzień 25.05.2017 r.). Pozostała kwota to natomiast odsetki ustawowe ([...]). Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyjaśniono, iż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było zgodne z prawem. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odniesienie się przez organ odwoławczy do zagadnień, które przez organ I instancji zostały pominięte lub nienależycie rozważone, nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Skargę na decyzję Wojewody wywiódł do Sądu J. W. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono zarzuty tożsame z zawartymi w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kognicji sądu w sprawie była kontrola legalności kolejnej już decyzji dotyczącej odmowy umorzenia pozostałej do zwrotu należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy nr [...] z dnia 31.03.2009r. o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.z. W sprawie rozpoznawanej przez sąd administracyjny po raz trzeci nie ma potrzeby powoływania, in extenso, przepisów regulujących zasady umorzenia należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy o refundację ze środków Funduszu Pracy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w ponowionym postępowaniu spór zakreślił się do oceny zachowania przez organ dwóch zasadniczych elementów: realizacji zadań wskazanych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie na tle obowiązku z art. 153 P.p.s.a. oraz zachowania granic uznania administracyjnego w ramach art. 76 ust 7 u.p.z. Ten bowiem zakres związania determinuje każdą kolejną decyzję w sprawie (skoro organ stwierdził brak zmiany stanu faktycznego w sprawie). Odnosząc się do kwestii związania należy wskazać, że ocena prawna może dotyczyć także prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Dla organu rozpatrującego ponownie sprawę ma ona charakter wiążący w tym sensie, w jakim była ona konsekwencją uchylenia poprzednio wydanej decyzji determinując treść wyroku kasatoryjnego. Dla niniejszego sądu oznacza zakaz formułowania ocen sprzecznych z treściami poprzednich wyroków wydanych w tej sprawie oraz nakaz reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego (por. T.Woś (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, str. 620 i 621). Podnoszona przez organ swoboda w kształtowaniu treści decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego nie może być mylona z imperatywem związania z art. 153 P.p.s.a. Związanie to powoduje konieczność realizacji, w ponowionym postępowaniu, wskazówek zawartych w kasatoryjnym wyroku. Zaskarżona decyzja narusza zasadę związania bowiem porównanie wskazówek (zawartych w wyroku z dnia 08.03.2017 r.) z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji dowodzi, że organ wskazania te zignorował. Sąd w poprzednim wyroku wyraźnie wskazał, że organy badając ponownie sprawę, mają dokładnie ustalić sytuację majątkową skarżącego, w szczególności ustalić jakiego majątku jest właścicielem i jakie są źródła jego dochodów, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, organy w ogóle nie zbadały czy zachodzą przesłanki zawarte w art. 76 ust 7 pkt 4 ustawy, a mianowicie czy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 6 u.p.z.). Organy obu instancji ograniczyły się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym organ zatrudnienia uzyska kwotę refundacji podlegającą zwrotowi. Powyższe nie zostało poparte żadnym dowodem. W tym miejscu należy wskazać, iż nie można, jak to uczyniły organy obu instancji, ograniczyć uzasadnienia decyzji do zacytowania przepisów ustawy, bez wskazania czy mają one zastosowanie na gruncie konkretnych ustalonych okoliczności faktycznych. Organy nie rozważyły bowiem w ogóle informacji wynikających ze zgromadzonych dokumentów, w tym informacji od komornika sądowego o bezskuteczności prowadzonej wobec skarżącego egzekucji. Tymczasem jak podnosi skarżący w zebranym materiale dowodowym znajduje się pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. W. [...] (pismo z dnia 6 czerwca 2011 r.) informujące o tym, iż postępowanie egzekucyjne, które toczyło się przeciwko J. W. zostanie umorzone, bowiem prowadzone postępowanie nie doprowadziło do ujawnienia majątku dłużnika. Organ rozpoznając sprawę ponownie, w ogóle nie zbadał, czy taka egzekucja jest możliwa do wykonania. Brak bowiem w aktach sprawy jakiegokolwiek pisma, z którego wynikałoby, ze organ zwrócił się do odpowiedniej instytucji celem zbadania tej sytuacji. Jednocześnie organ sam podkreślał, że budynek mieszkalny skarżącego którego jest właścicielem jest obciążony hipoteką. Organ nie zwrócił również uwagi, iż przeciwko osobie odwołującego toczy się już kilka postępowań egzekucyjnych i z ich przebiegu wynika, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich wierzycieli. Nadto, zestawienie wysokości dochodów rodziny i wartości zadłużenia (ok. [...] zł), wskazuje na to, że egzekucja całości mogłaby doprowadzić do pozbawienia środków utrzymania rodziny. Pominięto również fakt iż część dochodów rodziny odwołującego pochodzi z emerytury jego teścia, który ma ukończone 84 lata, jest chory na raka prostaty i wymaga stałej opieki. Organ nie ma prawa doliczać do dochodu Skarżącego emerytury Jego teścia, gdyż osoba ta wydatkuje pieniądze na swoje życiowe potrzeby, w tym między innymi na leki i rehabilitację. Organ nie zbadał, czy syn Skarżącego pracuje, czy studiuje dziennie czy zaocznie, czy w jakikolwiek sposób wspiera domowy budżet. Organ wskazał, że po odliczeniu stałych miesięcznych wydatków dochód w przeliczeniu na jednego członka w rodzinie wynosi [...] zł. Organ pominął fakt, iż kwota ta nie wystarczy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych wszystkich członków rodziny, nawet jeśli skarżący podejmuje się prac dorywczych. Godzi się również zauważyć, iż Skarżący nie jest w posiadaniu samochodu ciężarowego marki [...], który pozostaje od 2010 r. na terenie Wielkiej Brytanii, co oznacza, że Skarżący nie jest w stanie go spieniężyć celem zaspokojenia zadłużenia. Na marginesie Sąd wskazuje, że organ nie zadał sobie nawet trudu, aby ustalić wartość tego pojazdu, by móc realnie stwierdzić czy dzięki jego sprzedaży rzeczywiście możliwa jest spłata zadłużenia Skarżącego. Jak wynika z akt sprawy organy I i II instancji, pomimo szczegółowego przytoczenia podstawy prawnej wydanej decyzji, nie odniosły się w ogóle do kluczowej w świetle art. 76 ust. 7 pkt 4 u.p.z W tym miejscu należy wskazać, iż niewystarczające jest przywołanie opinii Rady Rynku Pracy. Organ ten wyraża bowiem wyłącznie opinię, a wydanie decyzji i ocena przesłanek z art. 76 ust. 7 u.p.z. spoczywa na staroście jako organie właściwym do wydania decyzji w sprawie i wojewodzie jako organie odwoławczym. Orzekanie przez organy administracji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych należności oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 KPA, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 KPA integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 KPA uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ I instancji, podejmując decyzję odmowną wskazał jedynie na fakty wynikające z karty informacyjnej o dochodach Skarżącego, z kim zamieszkuje i jakie stałe wydatki ponosi Skarżący. Organy miały zbadać dokładnie sytuację finansową skarżącego, a nie uczyniły tego, czym naruszyły dyspozycję wynikającą z art. 153 P.p.s.a. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu, który bez przeprowadzenia wnikliwych ustaleń co do składników majątku Skarżącego i ustalenia jego realnej wartości ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że Skarżący posiada majątek, z którego można dochodzić należności oraz zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postepowaniu egzekucyjnym organ zatrudnienia uzyska kwotę refundacji podlegającą zwrotowi. Organ nie wyjaśnił powodów, dla których nie uwzględnił wniosku Skarżącego wskazując jedynie, że sytuacja jego jest trudna, ale nie najgorsza. Z kolei organ odwoławczy bezrefleksyjne przyjął stanowisko organu I instancji, nie podejmując żadnych własnych rozważań. Nie spostrzegł też, że uzasadnienie decyzji I instancji nie sprostało wymogom, jakim odpowiadać musi orzekanie w warunkach uznania administracyjnego. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i innych przepisach KPA, jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie, organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W rozpatrywanej sprawie zarówno Starosta, jak i Wojewoda uchybili powyższym zasadom postępowania administracyjnego. W decyzjach tych brak jest dostatecznej analizy materiału dowodowego i w konsekwencji brak jest odniesienia się do kwestii zawartej w art. 76 ust. 4 u.p.z. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny uzupełnić i przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i rozważyć, czy zaistniały przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 4 u.p.z., Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.