III SA/Po 74/18

Dnia 8 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi D. Spółki Akcyjnej w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione oddala skargę Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a." oraz art. 18, art. 33 § 1 pkt 2 i art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), dalej "p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia D. S. A. w W. na postanowienie Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w P. z [...] października 2017 r. w sprawie uznania za nieuzasadniony zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z 12 września 2016 r. wystawionego przez wierzyciela (Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki), obejmującego zaległości z tytułu kary pieniężnej w wysokości 60 000 zł (należność główna), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Zawiadomieniem z 21 września 2016 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności w Banku [...]. Pismem z 3 października 2016 r. zobowiązany wniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie powyższego tytułu wykonawczego, którego podstawą jest brak wymagalności obowiązku nim objętego (art. 33 § 1 pkt 2 p.e.a.), jako że stanowiącą podstawę wydania tego tytułu decyzję wierzyciela z [...] grudnia 2015 r. zobowiązany skutecznie zaskarżył, wnosząc 19 stycznia 2016 r. odwołanie do Sądu Okręgowego w W. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. wierzyciel uznał powyższy zarzut za nieuzasadniony. Postanowienie to wierzyciel utrzymał w mocy postanowieniem z [...] marca 2017 r. Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z [...] października 2017 r. uznał zarzut za nieuzasadniony. Zobowiązany wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2017 r. podniósł, że podstawą zarzutu jest brak wymagalności obowiązku nim objętego (art. 33 § 1 pkt 2 p.e.a.) z uwagi na skuteczne zaskarżenie przez zobowiązanego do Sądu Okręgowego w W. decyzji wierzyciela z [...] grudnia 2015 r. stanowiącej podstawę wydania tego tytułu. Organ odwoławczy wskazał, że bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 p.e.a.). Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 p.e.a.). Jeżeli więc wierzyciel w ostatecznym postanowieniu uznał zarzut za niezasadny, organ egzekucyjny jest takim stanowiskiem związany. Organ odwoławczy podniósł, że wniesiony przez zobowiązanego zarzut wierzyciel ostatecznym postanowieniem z [...] marca 2017 r. uznał za niezasadny. Stanowiskiem tym organ egzekucyjny jest związany, stąd organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] października 2017 r. prawidłowo uznał zarzut za niezasadny (art. 34 § 1 p.e.a.). W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy przywołał ponadto argumenty wierzyciela co do niezasadności zarzutu, wskazując, co następuje. Od wniesienia odwołania od decyzji wymierzającej karę pieniężną stosuje się przepisy działu IVc ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014, poz. 101 ze zm.), dalej "K.p.c". W przeciwieństwie do art. 130 K.p.a. przepisy te nie zawierają normy wstrzymującej z mocy prawa wykonalności decyzji wskutek wniesienia odwołania. Przepis art. 47952 K.p.c. stanowi, że wykonalność decyzji może być wstrzymana na skutek wniosku strony, który jest rozpoznawany przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ponadto, decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jest ostateczna, bowiem nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 K.p.a.). Skoro zatem decyzja ostateczna zostanie doręczona stronie, wniesienie odwołania do sądu powszechnego nie wstrzymuje jej wykonalności. Stosownie do art. 47 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), dalej "O.p.", termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Wykonalność decyzji w trybie egzekucyjnym nie zakreśla początku biegu terminu płatności należności nią ustalonej. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nie wstrzymuje jej wykonania. Do decyzji nakładających kary pieniężne, a więc niepodatkowych należności budżetu państwa, w zakresie nieregulowanym w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), na podstawie art. 67 tej ustawy, ma zastosowanie dział III, w tym art. 47 § 1 O.p. określający 14 dniowy termin płatności kary pieniężnej. Decyzje wymierzające kary pieniężne co do zasady są wykonalne po upływie terminu określonego art. 47 § 1 O.p. i to niezależnie od tego, czy zostaną zaskarżone. Zasadę tę zmieniono na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1052), dalej "nowela z 2016 r.", wprowadzając z dniem 1 sierpnia 2016 r. nowy ust. 6b art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), dalej "Prawo energetyczne", który wiąże wykonalność decyzji wymierzającej karę pieniężną z jej prawomocnością, a więc - w przypadku wniesienia odwołania od tej decyzji do sądu powszechnego - z dniem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten sąd. Nowela z 2016 r. nie zawiera jednak przepisów intertemporalnych regulujących kwestię wymagalności kar pieniężnych nałożonych przed 1 sierpnia 2016 r., a zatem decyzje doręczone do 31 lipca 2016 r. - w tym decyzja stanowiąca podstawę wydania przedmiotowego tytuły wykonawczego - są wykonalne z chwilą, gdy stały się ostateczne w administracyjnym toku instancji. W skardze na postanowienie organu odwoławczego zobowiązany zarzucił naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 w zw. z art. 29 § 1 i 2 p.e.a. przez niezbadanie dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej mimo braku wymagalności obowiązku skarżącego co do zapłaty należności określonej decyzją wierzyciela z [...] grudnia 2015 r. z uwagi na skuteczne wniesienie 19 stycznia 2016 r. odwołania od tej decyzji do Sądu Okręgowego w W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. przewidziana w art. 47952 K.p.c. możliwość wstrzymania przez sąd powszechny wykonania decyzji na skutek wniosku strony, która wniosła odwołanie, do czasu rozstrzygnięcia sprawy, dotyczy jedynie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności; wniesienie zaś odwołania od decyzji, której rygoru takiego nie nadano, samo w sobie skutkuje wstrzymaniem jej wykonania na podstawie art. 130 K.p.a.; 2. decyzja z [...] grudnia 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej nie jest ostateczna (art. 16 K.p.a.), gdyż stosowany na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 Prawa energetycznego tryb odwoławczy jest charakterystyczny dla postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, a sąd powszechny merytorycznie rozstrzyga sprawę; 3. w sprawie nie ma zastosowania art. 47 O.p., ponieważ przepis ten - na podstawie art. 56 ust. 7a Prawa energetycznego - w sprawach kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p.; art. 47 O.p. nie reguluje zaś skutków prawnych wniesienia odwołania od decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe, lecz określa podstawowy termin płatności podatku (14 dni od doręczenia takiej decyzji); wykładnię taką potwierdza art. 56 ust. 6b Prawa energetycznego, zgodnie z którym karę pieniężną uiszcza się w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki stała się prawomocna; dopiero wtedy, w przypadku nieuiszczenia kary w terminie, może być ona ściągnięta w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 56 ust. 7 Prawa energetycznego); 4. organ egzekucyjny w trybie art. 29 § 1 p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, w tym czy obowiązek ten nadal istnieje; w tym kontekście znaczenie dla rozstrzygnięcia ma okoliczność, że z uwagi na aktualną linię orzeczniczą Sądu Apelacyjnego w W. zachodzą przesłanki do uznania, że decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną może zostać uchylona lub zmieniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym (k. 42-45) uczestnik postępowania (wierzyciel - Prezes Urzędu Regulacji Energetyki) wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W związku z jego obszernym zreferowaniem powtarzanie go jest zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Zobowiązany podniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, którego podstawą jest brak wymagalności obowiązku objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym (art. 33 § 1 pkt 1 p.e.a.). Innych zarzutów nie podniósł, stąd Sąd jest zobowiązany ograniczyć się do zbadania legalności zaskarżonego postanowienia jedynie w tym zakresie. Tytuł wykonawczy Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wystawił 12 września 2016 r. w związku z wydaną przez siebie [...] grudnia 2015 r. decyzją, od której zobowiązany 19 stycznia 2016 r. wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w W. Istotą sprawy jest, czy decyzja z [...] grudnia 2015 r. ustala obowiązek, który - mimo braku prawomocnego rozpoznania sprawy przez sąd powszechny - jest wymagalny. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, obowiązek ten jest wymagalny, co skutkuje dopuszczalnością egzekucji administracyjnej. Od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki służy odwołanie do Sądu Okręgowego w W. w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji (art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego). Zaskarżona odwołaniem do sądu powszechnego decyzja jest zatem ostateczna, gdyż nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.). Przepis szczególny może bowiem stanowić, że postępowanie administracyjne nie jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.). Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki toczy się według przepisów K.p.c. o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki (art. 30 ust. 3 Prawa energetycznego), tj. według przepisów od art. 47946 do art. 47956 K.p.c. Nie mają już więc wtedy zastosowania przepisy K.p.a., w tym art. 130 § 2 K.p.a. stanowiący, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W razie wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, sąd ochrony konkurencji i konsumentów może jedynie, na wniosek strony, która wniosła odwołanie, wstrzymać wykonanie decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy (art. 47952 K.p.c.). Przepis ten stosuje się do wszystkich decyzji, a nie tylko do tych, którym został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a., bowiem żaden przepis nie kreuje takiego ograniczenia. Skarżący nie przedstawił jednocześnie dowodu, aby sąd powszechny wstrzymał wykonanie decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego. Decyzja powyższa w dniu wydania tytułu wykonawczego, jak i zaskarżonego postanowienia była więc wykonalna, a obowiązek nią ustalony - wymagalny. Kary pieniężne nakładane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki są bowiem niepodatkowymi należnościami budżetowymi, stąd na podstawie art. 2 § 2 O.p. w zw. z art. 56 ust. 7a Prawa energetycznego stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., a więc również art. 47 § 1 stanowiący, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Termin ten upłynął kilka miesięcy przed wystawieniem przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Nie ma w sprawie zastosowania art. 56 ust. 6b Prawa energetycznego wiążący termin płatności kary pieniężnej z uprawomocnieniem się decyzji o jej wymierzeniu. Wszedł on bowiem w życie dopiero 1 sierpnia 2016 r., czyli już po upływie terminu do uiszczenia kary, określonego w art. 47 § 1 O.p., a wskutek braku stosownego przepisu intertemporalnego nie ma on zastosowania do płatności kary ustalonej decyzją wierzyciela. Nowela z 2016 r., uzależniająca wykonalność decyzji od jej prawomocności, potwierdza jednocześnie prawidłowość wykładni poprzednio obowiązujących przepisów, wiążących ją z ostatecznością decyzji. W uzasadnieniu projektu noweli z 2016 r. (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 554) wskazano, że dodawany w art. 56 ust. 6b ma na celu zapobieganie sytuacji, w której nastąpiłoby przedawnienie zobowiązania wynikającego z wymierzonej kary pieniężnej (tj. po upływie 5 lat od doręczenia decyzji) przed uprawomocnieniem się decyzji wymierzającej karę. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Poprzez nowelę z 2016 r. (dodanie ust. 6b w art. 56 Prawa energetycznego) unika się przedawnienia zobowiązania z tytułu wymierzonej kary pieniężnej w przypadku dłuższego niż 5 lat trwania postępowania sądowego wszczętego odwołaniem do Sądu Okręgowego w W. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 p.e.a.). Brany pod uwagę przez organ egzekucyjny brak wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 p.e.a.) dotyczy jedynie sytuacji, w której jest on następstwem okoliczności, które nastąpiły już po wydaniu tytułu wykonawczego. Po wydaniu przedmiotowego tytułu wykonawczego nie nastąpiły żadne okoliczności skutkujące brakiem wymagalności obowiązku. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 p.e.a.). Jeżeli więc wierzyciel w ostatecznym postanowieniu uznał zarzut za niezasadny, organ egzekucyjny jest takim stanowiskiem związany. Powyższe wskazuje, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 w zw. z art. 29 § 1 p.e.a. oraz że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia aktualna linia orzecznicza Sądu Apelacyjnego w W. w sprawach wszczętych na podstawie przepisów działu IVc K.p.c. W związku z tym skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).