III SA/Po 26/18

Dnia 8 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] oddala skargę Uzasadnienie. Decyzją z [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania X od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...]r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne. X złożył wniosek o przyznanie płatności na rok[...] , w treści którego ubiegał się m.in. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). Decyzją z [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania stronie płatności ONW. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z[...] r. uchylił decyzję zaskarżoną w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( tj. Dz. U z 2016 r. , poz. 1387), art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r.) oraz art. 104, art. 105 § 1 k.p.a., wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku X o przyznanie płatności ONW na rok [...] z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania Decyzją z [...]r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Zdaniem organu, za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się zatem pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie do dnia 31 grudnia 2015 r.. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Z upływem terminu, przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co powoduje w następstwie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, płatność na podstawie wniosku strony nie może zostać wypłacona, a postępowanie wszczęte przedmiotowym wnioskiem winno zostać umorzone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu X wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej ARiMR zobowiązana jest wydać decyzję administracyjną o spełnieniu przez rolnika warunków do przyznania płatności ONW. Obowiązek ten nie wygasł wraz z upływem terminu w jakim wypłacane przez Agencję płatności są wydatkami kwalifikującymi się do wkładu z EFROW. Według strony upływ terminu ma ten skutek, że płatność winna być wypłacona z budżetu Agencji jako osoby prawnej zobowiązanej prawem do wydania decyzji o przyznaniu płatności i jej wykonania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi, że wydano go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...]r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania stronie skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...], nie naruszają przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Instytucja umorzenia postępowania przewidziana w tym przepisie, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny, dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy to po stronie podmiotowej czy też przedmiotowej, przy czym przeszkoda ta, ma charakter nieprzemijający i nieusuwalny. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała takiego charakteru od początku (od momentu wszczęcia postępowania), albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania musi być obiektywna. W wyroku NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507) wskazano, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zdaniem Sądu upływ terminu ustalonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 z dnia 21 października 2005 r.) i zakończenie finansowania programu, w ramach którego skarżący starał się o przyznanie pomocy finansowej, jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy (podobnie: m. in. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r. sygn. II GSK 1520/10, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. w spr. II GSK 225/11 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 roku, stanowi, iż: "Bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności." Prawidłowo zatem organ przyjął ,że za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się zatem pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w cytowanym wyżej przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do płatności rolniczych, a w konsekwencji przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organy orzekające nie miały podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, ponieważ sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem strony o przyznanie płatności ONW utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej - podstawę prawną wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięcia co do istoty sprawy). Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z dnia 7 września 2007 r. Nr CCI2007PL06RPO001, zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu w okresie między 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczna granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013, co oznacza, że po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane, jak również przedstawiane do wydatkowania z EFFROW żadne koszty. Należy podkreślić, że wniosek skarżącego dotyczył płatności ONW za [...] r. Długotrwałość postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach , która wpłynęła na czas zakończenia tego postępowania decyzją zaskarżoną o umorzeniu postępowania jest faktem niekwestionowanym. Przyczyny tego stanu były bardzo różne, jednak nie ma to wpływu na zaistnienie podstaw do umorzenia postępowania. Końcowy termin, do którego możliwe było przyznanie pomocy finansowej w ramach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1387) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 40, poz. 329 ze zm.) upłynął zatem przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podstawą dla działań objętych zakresem ustawy z dnia 7 marca 2007 r. jest rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005. Art. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi bowiem, iż ustawa określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej "programem", określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia. Ustawa określa również warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem. Termin z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 nie jest skierowany wyłącznie do organów administracji. Skoro płatności ONW przyznawane są ze środków unijnych, a źródłem wspólnotowej regulacji prawnej dotyczącej uzyskania płatności ONW było rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, które m.in. w art. 36 lit. a pkt I), pkt II) oraz art. 37 odnosi się do pomocy finansowej dla obszarów górskich i innych o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, to wskazany w rozporządzeniu Nr 1698/2005 termin końcowy dla zakwalifikowania wydatku, jako realizowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie może pozostawać bez wpływu na możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o tę płatność pod dniu 31 grudnia 2015 r. Skoro zatem wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył płatności objętej planem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007 - 2013, to płatności ONW zgodnie z zapisem art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, mogły być realizowane do 31 grudnia 2015 r. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (lata 2007-2013) państwom członkowskim (art. 74). Na tej podstawie, jak już wyżej zaznaczono, została wydana polska ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich odnosząca się wprost do zadań określonych w rozporządzeniu Rady (WE) 1698/2005 (art. 1). Zostało też wydane rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, ze zm.), a następnie – z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Sąd zauważa, że obecnie programy w zakresie dofinansowania obszarów wiejskich realizowane są w oparciu o ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349), wydaną na podstawie regulacji zawartych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320). W odniesieniu do płatności przyznawanych dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydane zostało przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzenie z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364). Wymienione przepisy nie przewidują przepisów przejściowych między nimi a przepisami dotyczącymi PROW na lata [...]-[...] z uwagi na odrębność tych programów, odrębność środków w nich wydzielonych, podstaw prawnych materialnych i procesowych do ich rozdysponowania. W ocenie Sądu, zasadne było umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem w momencie, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości przyznawania i wypłaty środków finansowych w ramach PROW 2007-2013. Ponownie podkreślić należy, iż dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków. Skoro celem postępowania było ustalenie, czy skarżący spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach tego programu, to zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013, stanowi o braku przedmiotu postępowania, co powoduje skutek w postaci jego bezprzedmiotowości i rodzi konieczność umorzenia takiego postępowania. Mając na uwadze powyżej Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.