I OSK 2525/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 23/16 w sprawie ze skargi J. Ż., A. M. U., M. R. N., P. P. M., R. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie niewydania decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz J. Ż., A. M. U., M. R. N., P. P. M., R. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VIII SAB 23/16, w pkt 1) zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania z dnia 28 kwietnia 2014 r. wniesionego przez J. Ż., A. M. U., M. R. N., P. P. M., R. M. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) przyznał solidarnie na rzecz skarżących J. Ż., A. M. U., M. R. N., P. P. M., R. M. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę w wysokości 2000 zł.; w pkt 4) zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. Ż., A. M. U., M. R. N., P. P. M., R. M. solidarnie kwotę 408 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. J. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U. i M. R. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2014 roku, nr [...], znak [...] w sprawie umorzenia postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości położone w miejscowości P. gmina J. o łącznej powierzchni 27,1008 ha wchodzące w skład majątku Dobra Ziemskie P., którego ostatnim właścicielem był J. M., a który to majątek po jego śmierci w 1941 roku przypadł jego dzieciom J. Ż. i A. M. – nie zostały skutecznie przejęte przez Państwo, ponieważ nie podlegały art. 2 ust.1 lit.e) dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wskazywali, że minister już pięciokrotnie wyznaczał kolejny półroczny termin załatwienia sprawy, którego nie dotrzymał. W każdym z zawiadomień podawano identyczne uzasadnienie "duża ilość tego rodzaju spraw". Pismem z dnia 17 września 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi został wezwany do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności, jednakże bezskutecznie. Z tych też względów skarżący wnosili o uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister podkreślił, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Organ powołał się na dużą liczbę spraw podlegających załatwieniu i szczupłość kadry pracowniczej organu oraz wskazał, że nie ma możliwości organizacyjnych, które pozwoliłyby na zwiększenie kadry pracowniczej, chociażby na czasowe zatrudnienie, co pomogłoby na przyspieszenie rozpoznawania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w powołanym na wstępie wyroku z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/16 stwierdzając, że w sprawie niewątpliwie zaistniała sytuacja bezczynności. Sąd wskazał, że skarżący odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożyli w dniu 28 kwietnia 2014 r. W dniu 14 maja 2014 r. akta sprawy administracyjnej zostały przekazane do organu odwoławczego celem rozpoznania wyżej powołanego odwołania. Organ kolejnymi pismami z dnia 2 lipca 2014 r., 30 września 2014 r.,3 grudnia 2014 r., 2 lutego 2015 roku, 31 marca 2015 r., 4 stycznia 2016 r. przekazywał skarżącym informacje, iż ich odwołanie zostanie rozpatrzone w kolejnych terminach, a przesunięcia terminu wynikają z dużej ilości spraw, które są rozpatrywane według kolejności wpływu. Sprawa ostatecznie miała być załatwiona do dnia 30 czerwca 2016 r. Organ jednak tego terminu załatwienia sprawy nie dotrzymał. Skarżący w dniu 17 września 2015 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniesionego przez nich odwołania. W ocenie Sądu tak długie prowadzenie postępowania i nierozpatrzenie odwołania przez okres ponad 2 lat prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Sąd podkreślił, że nawet sprawy skomplikowane nie powinny być załatwiane w tak długim okresie. Zdaniem Sądu wskazywanie przez organ, że ze względu na dużą liczbę spraw rozpoznawanych przez organ odwołanie nie może zostać rozpoznane w terminie nie może zostać uznane, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwienie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu, co oznacza, że tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że sprawa związana z działaniem dekretu PKWN, gdzie osoby ubiegające się o swoje prawa są już podeszłym wieku i szybkość postępowania może dla nich mieć istotne znaczenie. Wobec tego, uwzględniając skargę Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniesionego przez skarżących odwołania w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania akt administracyjnych, stwierdził, iż bezczynność miała charakter rażący oraz zasądził solidarnie na rzecz skarżących od organu kwotę 2000 zł. Na gruncie niniejszej sprawy sąd uznał, iż taka kwota będzie odpowiednia biorąc pod uwagę, czas opóźnienia, brak działania organu, ważność sprawy dla skarżących (sprawa z zakresu praw majątkowych). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, a nadto, ze bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy opóźnienie w załatwieniu sprawy było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu, zaś tego rodzaju opóźnień nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji doprowadziło do przyznania przez Sąd od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uwzględnieniu wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej, mimo, że niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, a skarżący nie wykazali negatywnych konsekwencji dopuszczenia się przez organ bezczynności, a tym samym zasadności przyznania w/w sumy jako środka kompensacyjnego; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący motywów przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżących, w tym przesłanek skutkujących przyznaniem jej w wysokości 2000 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w doktrynie podkreśla się, iż nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy nie oznacza nakazu załatwienia jej od ręki. Podkreślono, że różne okoliczności mogą powodować niemożność natychmiastowego załatwienia sprawy. Minister wskazał, że sprawy powinny być załatwiane według kolejności wpływu, dlatego strona nie może się domagać, aby jej sprawa została rozpatrzona przed innymi sprawami, które zostały wniesione wcześniej. Wskazano, że w dniu wpłynięcia do organu odwołania, tj. w dniu 14 maja 2014 r., w wydziale, w którym ma być rozpatrzona niniejsza sprawa, pozostawało do rozpatrzenia 650 spraw. Natomiast w dniu otrzymania niniejszej skargi na bezczynność pozostało do rozpatrzenia około 351 spraw z datą wpływu wcześniejszą, niż w/w odwołanie skarżących. Skarżący kasacyjnie organ podniósł ponadto, że organ rozpoznaje i rozstrzyga sprawę po wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz podkreślił, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż przedmiotowa sprawa należy do spraw szczególnie skomplikowanych. Zdaniem Ministra obiektywnie uzasadnione przesłanki przedłużenia terminu czynią zarzut bezczynności niezasadnym, a tym samym nie ma podstaw do zasądzenia od organu sumy pieniężnej, a tym bardziej w takiej wysokości. Podniesiono, że z akt sprawy nie wynika, w jakim wieku są skarżący, zatem – z nieuzasadnionych przyczyn – w ocenie organu – Sąd przyjął, że skarżący są w podeszłym wieku. Zaznaczono, że Sąd nie może wysnuwać ogólnych wniosków bez zbadania, czy mają one zastosowania do konkretnej sprawy. Wskazano, że w niniejszej sprawie ma obligatoryjne zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a., który to przepis Sąd całkowicie pominął. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów radcowskich, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że ponad dwuletnie bezskuteczne prowadzenie sprawy odwoławczej ma charakter rażący i nie ma w sprawie zastosowania art. 35 § 5 k.p.a. Podkreślono, że brak decyzji uniemożliwia skarżącym dalsze dochodzenie swoich praw majątkowych, związanych z bezprawnym przejęciem w 1944 r. przez Skarb Państwa domu rodzinnego J. Ż. i A. M. W ocenie skarżących Sąd Wojewódzki w sposób wystarczający podał powody dla których zasądził określoną sumę pieniężną. Podniesiono, iż z akt niniejszej sprawy w sposób oczywisty wynika, że skarżący są w podeszłym wieku. Wskazano, że J. Ż. ma 82 lata, jest osobą schorowaną, inwalidką I grupy i wymaga obecnie opieki swoich dzieci, które mają obecnie około 60 lat. Natomiast wdowa po zmarłym A. M. – R. M. ma obecnie 83 lata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 §1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 wskazanego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z powyższego wynika, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożyli odwołanie w dniu 28 kwietnia 2014 r. za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Odwołanie zostało doręczone Ministrowi w dniu 14 maja 2014 r. Do dnia złożenia skargi na bezczynność tj. do dnia 29 lutego 2016 r. organ odwoławczy nie podjął żadnych działań w sprawie poza informowaniem skarżących kolejnymi pismami z dnia 2 lipca 2014 r., 30 września 2014r., 3 grudnia 2014 r., 2 lutego 2015 r., 31 marca 2015 r. i 30 czerwca 2015 r. o przesunięciu terminu rozpatrzenia odwołania, nie przeprowadzając w tym czasie żadnych czynności w sprawie. W okresie zatem prawie dwóch lat organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że doszło do bezczynności organu i to bezczynności w stopniu rażącym. Przez bezczynność rozumie się bowiem niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, która miała rażący charakter. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a.: Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wypełniające dyspozycję tego przepisu. Nie można uznać, aby przyczyny wskazane w skardze kasacyjnej, a dotyczące dużej ilości spraw, które należy rozpoznawać zgodnie z kolejnością wpływu oraz niewystarczającej obsady personalnej mogły być uznane za przyczyny od organu niezależne. Przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi od organu niezależnymi. Przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw. Argumentacja organu wskazująca na to, że w dniu 18 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Archiwum o nadesłanie niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów, nie zmienia powyżej oceny, skoro czynność ta została podjęta dopiero po upływie dwóch lat od wniesienia odwołania i po wniesieniu przez skarżących skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd uzasadnił w sposób wystarczający powody skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Zasądzenie sumy pieniężnej na wskazanej podstawie jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. A taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Do dnia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wpłynęła informacja aby odwołanie wniesione w dniu 28 kwietnia 2014 r. zostało rozpatrzone, co stanowi o prawie czteroletniej zwłoce organu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.