VIII SAB/Wa 23/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. Ż., A. [...] U., M. [...] N., P. [...] M., R. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie niewydanie decyzji 1) zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniesionego przez J. Ż., A. [...] U., M. [...] N., P. [...] M., R. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje solidarnie na rzecz skarżących J. Ż., A. [...] U., M. [...] N., P. [...] M., R. M. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. Ż., A. [...] U., M. [...] N., P. [...] M., R. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2016 roku J. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U. i M. R. N.( dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji Wojewody M. z [...] kwietnia 2014 roku, nr [...], znak [...] w sprawie umorzenia postępowania o wydanie decyzji, że nieruchomości położone w miejscowości P. gmina J. o łącznej powierzchni [...] ha wchodzące w skład majątku D. Z. P., którego ostatnim właścicielem był J. M., a który to majątek po jego śmierci w [...] roku przypadł jego dzieciom J. Ż. i A. M. – nie zostały skutecznie przejęte przez Państwo, ponieważ nie podlegały pod przepisy art. 2 ust.1 lit.e) dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wskazywali, że minister już pięciokrotnie wyznaczał kolejny półroczny termin załatwienia sprawy, którego nie dotrzymał. W każdym z zawiadomień podawano identyczne uzasadnienie ,, duża ilość tego rodzaju spraw’’. W rzeczywistości zawiadomienia nie wskazywały nowego terminu załatwienia sprawy, a więc nie spełniały przesłanki z art. 36 ust.1 k.p.a. Zdaniem skarżących sprawa ma charakter odwoławczy i powinna być rozpatrzona niezwłocznie, w terminie nie dłuższym niż miesiąc. Niewydanie decyzji przez niemal dwa lata od złożenia odwołania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] września 2015 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi został wezwany do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności, jednakże bezskutecznie. Z tych też względów skarżący wnosili o uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Taki sposób rozpatrywania spraw wynika z ocen kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Organ wskazywał, że nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy nie jest tożsamy z nakazem załatwienia sprawy ,,od ręki’’. Chodzi o załatwienie sprawy tak szybko, jak to jest możliwe. Różnorakie okoliczności mogą powodować niemożność natychmiastowego załatwienia sprawy. Organ powołał się na dużą liczbę spraw podlegających załatwieniu i szczupłość kadry pracowniczej organu w rozpoznających sprawy. Organ nie ma możliwości organizacyjnych, które pozwoliłyby na zwiększenie kadry pracowniczej, chociażby na czasowe zatrudnienie, co pomogłoby na przyspieszenie rozpoznawania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z analizy akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżący wezwali organ pismem z dnia [...] września 2015 roku do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji są zobowiązane działać szybko i wnikliwie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również są zobowiązane do podejmowania niezbędnych kroków do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem regulacji skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 roku, syg. akt I OSK 2114/13). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Bezczynność organu administracji ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy ją podjął lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważy, że niewątpliwie zaistniała opisana powyżej sytuacja bezczynności. Skarżący odwołanie od decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2014 roku złożyli w dniu [...] kwietnia 2014 roku. W dniu [...] maja 2014 roku akta sprawy administracyjnej zostały przekazane do organu odwoławczego celem rozpoznania wyżej powołanego odwołania. Organ kolejnymi pismami z dnia [...] lipca 2014 roku, [...] września 2014 roku, [...] grudnia 2014 roku, [...] lutego 2015 roku, [...] marca 2015 roku, [...] stycznia 2016 roku przekazywał skarżącym informacje, iż ich odwołanie zostanie rozpatrzone w kolejnych terminach , a przesunięcia terminu wynikają z dużej ilości spraw, które są rozpatrywane według kolejności wpływu. Sprawa ostatecznie miała być załatwiona do dnia [...] czerwca 2016 roku. Organ jednak tego terminu załatwienia sprawy nie dotrzymał. Skarżący w dniu [...] września 2015 roku wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniesionego przez nich odwołania. Analiza daty złożenia odwołania oraz fakt niewydania merytorycznej decyzji w sprawie, a jedynie wyznaczanie kolejnych terminów jej załatwienia i powoływanie się na dużą ilość spraw czekających na załatwienie pozwala uznać, że organ dopuścił się bezczynności. Niewątpliwie niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do obowiązku przestrzegania terminów wyznaczonych celem załatwienia sprawy( art. 35 k.p.a.). Niewątpliwie też, obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, czy też termin miesiąca na załatwienie odwołania, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, w tym z zasadą praworządności – art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów – art. 8 k.p.a. Uwzględniając powyższe należy uznać, iż ponad dwuletnim procedowaniem w związku z wniesionym odwołaniem organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Nawet sprawy skomplikowane nie powinny być załatwiane w tak długim okresie. Wskazywanie przez organ, że ze względu na dużą liczbę spraw rozpoznawanych przez organ odwołanie nie może zostać rozpoznane w terminie nie może zostać uznane, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu, a wręcz dowodzi naruszenia zasady rozpoznawania spraw administracyjnych. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwienie spraw administracyjnych należy do obowiązków organu. Zdając sobie sprawę z problemów organizacyjno – kadrowych należy zauważyć, że tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 roku, II SAB/Gl 10/13, nr LEX 1317119). Niewątpliwie celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ma stanowić zatem narzędzie przymuszające do podjęcia żądanego działania( wyrok WSA w Krakowie z 9.04.2014, syg. akt I SAB/ Kr 13/14). W ocenie Sądu tak długie prowadzenie postępowania i nierozpatrzenie odwołania przez okres ponad [...] lat prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji RP mówiące, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa oraz przepisu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności który ma gwarantować rozpoznanie jego sprawy w rozsądnym terminie. Uwzględniając skargę Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniesionego przez skarżących odwołania w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania akt administracyjnych, stwierdził, iż bezczynność miała charakter rażący oraz zasądził solidarnie na rzecz skarżących od organu kwotę [...] zł. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może fakultatywnie wymierzyć grzywnę lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Taki wniosek o przyznane sumy pieniężnej został zawarty w skardze. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez uzasadnionej zwłoki (DZ.U nr 179, poz. 1843 ze zm.). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania (postanowienie Sądu Najwyższego z 28 maja 2015 roku, syg. akt III SPP 10/15). Na gruncie niniejszej sprawy sąd uznał, iż kwota [...] zł będzie odpowiednia biorąc pod uwagę, czas opóźnienia, brak działania organu, ważność sprawy dla skarżących (sprawa z zakresu praw majątkowych). Sprawa związana z działaniem dekretu PKWN gdzie osoby ubiegające się o swoje prawa są już podeszłym wieku i szybkość postępowania może dla nich mieć istotne znaczenie. Wysokość możliwej sumy pieniężnej do zasądzenia wynika z Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] lutego 2016 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 roku i drugim półroczu 2015 roku (MP 2015, poz. 174). O kosztach obejmujących wpis od skargi -[...] zł, wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłatę skarbową - [...] zł orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust.2 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu( DZ.U nr 163, poz. 1349 ze zm.).