II OSK 1059/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16 w sprawie ze skargi M. S. i M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosku o naruszenie stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2017r., sygn. akt II SAB/Kr 191/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. S. i M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosku o naruszenie stosunków wodnych, zobowiązał prezydenta Miasta K. do wydania aktu lub podjęcia czynności z wniosku skarżących z dnia 22 stycznia 2016r.(w punkcie I), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (w punkcie II), w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt III), zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania (punkt IV wyroku). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : M. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie ich wniosku o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego tj. postępowania o przywrócenie stanu wody na gruncie stanowiącym działki nr [...], [...], [...] obr. [...] [...] w K. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że podaniem z dnia 22 stycznia 2016 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta K. o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Zawiadomieniem z dnia 17 marca 2016 r. organ przekazał podanie skarżących według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W ocenie skarżących przekazanie sprawy nastąpiło bezzasadnie, a tym samym Prezydent Miasta K. pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy. M. i M. S. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na bezczynność organu. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. SKO w K. uznało zażalenie za bezzasadne. W dalszej części skarżący podnieśli, że wprost określili, że wnoszą o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego a organ bezzasadnie uznał, że przedmiotowe podanie stanowi wniosek o skontrolowanie prowadzonych na działkach stanowiących przedmiot podania robót budowlanych. Przyjęcie stanowiska SKO prowadzi do uniemożliwiania wnoszącemu podanie do organu jakiejkolwiek kontroli nad sposobem załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 10 marca 2016 r. przeprowadził wizję terenową, podczas której przedstawiciel spółki [...] Sp.z.o.o. Sp. k. z siedzibą w B.oświadczył do protokołu, że działki nr [...], [...], [...] objęte są pozwoleniem na budowę. Na potwierdzenie tej okoliczności okazano pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], we wskazanym dokumencie organ zatwierdził projekt budowlany udzielając [...] Sp.z.o.o. Sp.k. pozwolenia na budowę dla zamierzenia pt. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (...) na działce nr [...], [...], [...] oraz zjazd na działce nr [...] obr. [...] [...] i [...] obr. [...] w K. Organ wskazał, że za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia skargi zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., został dochowany. Dalej Sąd wskazał, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek M. i M. S. wpłynął do Prezydenta Miasta K. w dniu 8 lutego 2016. Natomiast organ ten dopiero w dniu 17 marca 2016 r. przekazał podanie według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Zatem pierwsza czynność w sprawie dokonana została dopiero po upływie ponad miesiąca od chwili wpłynięcia wskazanego wniosku, co ze względu na ustawowe terminy załatwienia sprawy stanowi naruszenie art. 65 § 1 k.p.a., wskazującego na konieczność niezwłocznego podjęcia stosownych działań, w przypadku złożenia podania do organu niewłaściwego. Ocena treści składanego podania winna nastąpić niezwłocznie także na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Ponadto przekazanie przez organ sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. pozostawało w sprzeczności z literalną treścią art. 29 Prawa wodne. Zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem kwestie uregulowania stosunków wodnych należą w tym konkretnym przypadku do prezydenta miasta. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powyższej regulacji jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Zatem w przepisie tym nie ma mowy o tym czy owa szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego. Przedmiotem ustaleń organu jest tylko fakt czy do takiego naruszenia (zmiany) stosunków wodnych doszło oraz czy na skutek tego naruszenia występuje szkoda na nieruchomości sąsiedniej. Stwierdzając wystąpienie takiej sytuacji organ nie może co prawda nakazać przywrócenia stanu poprzedniego ale ma możliwość nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Są to działania niezależne od działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, którego kompetencje, nie pokrywają się z kompetencjami wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prowadzącego postępowanie w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne. W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w momencie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności powoduje, że Sąd ma również obowiązek dokonania oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu I instancji, bezczynność Prezydenta Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ pozostawał bowiem w błędnym przeświadczeniu, że nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. Przekazując wniosek skarżących organ podjął więc pewnego rodzaju działania w celu jego rozpoznania, jednak były one wadliwe. Nie świadczy to jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ. W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono jak w pkt II wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt IV wyroku. W pozostałym zakresie - przyznania sumy pieniężnej od Prezydenta Miasta K. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części, tj. pkt I, II oraz IV wniósł Prezydent Miasta K., domagając się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i oddalenia skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił : - w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty, poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy i w efekcie uznanie, że organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy od 8 lutego 2016 r. do momentu przekazania akt 17 marca 2016 r.- uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na bezzasadnym przyjęciu, że organ naruszył art. 35 § 1 K.p.a. - w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 - ze zm.), polegającą na przyjęciu, że stosowanie przez organ instrumentów z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w przypadku robót budowlanych nie jest uzależnione od weryfikacji zgodności z prawem tych działań, które doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych, a w konsekwencji przyjęciu, że właściwym sposobem konwalidowania błędów projektu lub wadliwie wykonywanych prac budowlanych w zakresie ochrony przed oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie jest zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przez błędną wykładnię art. 35 Prawa budowlanego i przyjęcie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne badać stosunków wodnych na nieruchomości, podczas gdy w myśl art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 1 ppkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 poz. 463), załącznikiem do projektu budowlanego powinien być projekt odwodnień budowlanych, a do zadań nadzoru budowlanego należy w myśl art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym łub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę - a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ wadliwie przekazał wniosek stron w trybie art. 65 ust. 1 k.p.a., naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 65 § 1 k.p.a. i przyjęcie, że dokonanie czynności materialno-technicznej przekazania wniosku zgodnie z właściwością nie stanowi działania wyłączającego bezczynność organu w okresie po przekazaniu wniosku innemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Podstawę prawną wydanego przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu stanowił art. 149 § 1 p.p.s.a. Sprawa zainicjowana skargą zwykłą miała za przedmiot bezczynność organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem pisma wnioskodawców z dnia 22 stycznia 2016r. (wpływ do organu 8 lutego 2016 r.), z którego jednoznacznie wynikało, że domagali się wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art.29 ust.3 Prawa wodnego. Organ natomiast zamiast wszcząć postępowanie, w dniu 17 marca 2016 r. (po przeprowadzonych oględzinach) przekazał podanie według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Zatem pierwsza czynność w sprawie dokonana została dopiero po upływie ponad miesiąca od chwili wpłynięcia wskazanego wniosku, co ze względu na ustawowe terminy załatwienia sprawy stanowiło naruszenie art. 65 § 1 k.p.a., wskazującego na konieczność niezwłocznego podjęcia stosownych czynności. A nadto w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydał decyzji w ustawowym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy była nieuzasadniona, dopuścił się bezczynności. Rację ma Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie taka bezczynność wystąpiła. Z akt postępowania bezsprzecznie wynika, że wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych wpłynął do Prezydenta Miasta K. dnia 8 lutego 2016 r. i od tej daty należało liczyć termin załatwienia sprawy. Z uwagi na fakt, że postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi jest niezaskarżalne, jedynym środkiem prawnym zwalczania tego stanu (o ile przekazanie to było bezzasadne) jest skarga na bezczynność organu - analogicznie jak w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r. I OPS 2/13). Ponadto w sytuacji, gdy organ błędnie przekazał skierowane do niego podanie, nie rozpatrując go samemu, chociaż do niego było ono skierowane, to podmiotowi wnoszącemu takie podanie przysługuje, po wyczerpaniu trybu z art.37 k.p.a. – skarga na bezczynność tego organu administracyjnego. Dlatego też niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Również niezasadny okazał się drugi zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię - art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, polegającą na przyjęciu, że stosowanie przez organ instrumentów z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w przypadku robót budowlanych nie jest uzależnione od weryfikacji zgodności z prawem budowlanym działań, tj. wadliwie wykonywanych prac budowlanych. Należy wskazać, że rację ma Sąd I instancji, iż argumentacja Prezydenta Miasta K. jakoby fakt, że spółka [...] Sp.z.o.o. Sp.k. działała w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2014 r. miał świadczyć o tym, że niniejsza sprawa należy do kompetencji PINB w K. jest całkowicie bezzasadna. Skarżący domagali się wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie stanowiącym działki nr [...], [...] i [...], a organem właściwym w sprawie stosunków wodnych jest prezydent miasta. Jednocześnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są jedynie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi co do zagospodarowania działki lub terenu. Natomiast organy nadzoru budowlanego uprawnione są do działania jedynie w zakresie likwidacji stanu samowoli budowlanej, pozwolenia na użytkowanie, stanu technicznego obiektów budowlanych i w tzw. postępowaniu naprawczym. Żaden przepis prawa budowlanego nie daje podstaw do uznania, że organy budowlane są uprawnione, czy zobowiązane do badania stosunków wodnych na nieruchomości. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że Prezydent Miasta K. uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia niniejszej sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Skoro tego nie zrobił, to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że pozostawał w bezczynności, bo nie podjął czynności niezbędnej do załatwienia sprawy, a jednocześnie uchybił terminowi na jej załatwienie, który wynika z art. 35 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.