VII SA/Wa 697/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. L. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "organ pierwszej instancji" lub "PINB") postanowieniem nr [...] działając na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4, w związku z art. 101 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "Kpa"), zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy budynku garażowo - gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia granic działek. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożono na inwestorów M. i J. S. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000,00 zł z tytułu budowy budynku garażowo-gospodarczego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez ww. inwestorów, uchylił postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 7 września 2015 r. inwestorzy wystąpili z prośbą o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu uregulowania granic między działkami nr ew. [...], a działką sąsiednią nr ew. [...]. Dlatego też w ocenie PINB zaistniały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego, gdyż ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami będzie miało znaczenie dla prowadzonego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji złożył A. L., będący współwłaścicielem działki sąsiedniej o nr ew. [...]. Podniósł, że zawieszenie postępowania jest bezzasadne i niezgodne z art. 97 Kpa. Wznowienie granic jest bowiem czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym od którego zależałoby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej budowy budynku garażowo – gospodarczego wykonanej na działce inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ drugiej instancji" lub "[...]WINB") postanowieniem nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") po rozpoznaniu ww. zażalenia utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestorzy w dniu [...] sierpnia 2015 r. zgłosili prace geodezyjne do [...] celem wyznaczenia punktów granicznych działki nr ew. [...] w [...]. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji budynek inwestorów jest usytuowany w odległości 46 do 65 cm od istniejącego ogrodzenia od strony wschodniej. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. nie przewidują zapisów dotyczących możliwości usytuowania obiektu w granicy, o czym stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie [...]WINB istotne znaczenie w procesie postępowania legalizacyjnego, winno mieć ustalenie, że obiekt nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Do oceny zgodności usytuowania przedmiotowego budynku garażowo - gospodarczego konieczne jest zatem ustalenie faktycznego przebiegu granic. Dlatego też postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia granic działek nr ew. [...] i [...] w [...] było zasadne. W omawianej sprawie istnieją bowiem przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który to stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Odnosząc się do argumentu wskazanego w zażaleniu [...]WINB wskazał, że ustalenie właściwej linii granicznej ma zasadnicze znaczenie w zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego. Przewidziany termin wykonania zgłaszanych prac geodezyjnych zadeklarowany w zgłoszeniu prac geodezyjnych został przewidziany do końca marca 2016 r. Bez znaczenia zaś pozostaje fakt, że procedura wznowienia granic jest czynnością techniczną, albowiem dokładny przebieg linii i punktów granicznych możliwy jest wyłącznie w oparciu o dokumentację znajdującą się w zasobach geodezyjnych i kartograficznych. Skargę na ostateczne w toku instancji rozstrzygnięcie organu drugiej instancji złożył A. L. (dalej jako "skarżący") zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację podniósł, że organy obu instancji, błędnie zastosowały art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. W prowadzonym postępowaniu zagadnienie wstępne w postaci procedury wznowienia granic nie jest bowiem prowadzone przez żaden organ lub sąd i nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością techniczną. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze ww. przepisy oraz kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji prowadzi do konieczności uchylenia zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia. Przedmiotem skargi jest postanowienie [...]WINB utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy budynku garażowo - gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia granic działek. Podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest zatem dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnienie wstępne stanowi zatem pewną kwestię prejudycjalną, co do zasady o charakterze materialnoprawnym, której rozstrzygnięcie przez określony organ lub sąd warunkuje załatwienie określonej sprawy indywidualnej. Kwestia ta musi posiadać charakter otwarty, tj. nie może być przedtem prawomocnie przesądzona na właściwej drodze. Ponadto, z uwagi na tryb w jakim następuje zawieszenie postępowania w razie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, ocena czy w danym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania stanowi powinność organu prowadzącego postępowanie i każdorazowo powinna być wyjaśniona w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ocena ta sprowadza sie do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej. Zgodzić się więc należy ze skarżącym, że przymiot zagadnienia wstępnego może mieć tylko rozstrzygnięcie, które warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Trafnie skarżący powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych. Czynności wznowienia znaków granicznych dokonują - na zlecenie właścicieli sąsiadujących gruntów - podmioty uprawnione do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 39 § 2 w związku z art 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wznowienie granic ma charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie, a więc i koszt zainteresowanych osób. Przeprowadzania tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym, a w konsekwencji nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać kontroli sądowo administracyjnej (patrz - postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2973/15 oddalające skargę kasacyjną do wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2417/14). Wznowienie znaków granicznych w trybie art. 39 ww. ustawy stanowi jedynie techniczną procedurę geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowo administracyjnej. Przepis ten dotyczy wznowienia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych a podejmowane w ramach tego przepisu czynności, unormowane w ustępach od 1 do 5 nie stanowią postępowania administracyjnego ani sądowego (patrz - postanowienie WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 1022/12). W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej zaskarżone i poprzedzające postanowienie narusza art. 97 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych w ww. rozstrzygnięciach. Wznowienie granic jest bowiem jedynie czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym od którego zależałoby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej budowy budynku garażowo – gospodarczego wykonanej na działce inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. (punkt drugi wyroku).