II OSK 871/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 697/16 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 697/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji (pkt I wyroku), orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt II wyroku). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z siedzibą w O. postanowieniem nr [...] działając na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4, w związku z art. 101 § 1 oraz art. 123 Kpa, zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy budynku garażowo - gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gm. P., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia granic działek. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r. nałożono na inwestorów M. i J.S. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000,00 zł z tytułu budowy budynku garażowo-gospodarczego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez ww. inwestorów, uchylił postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 7 września 2015 r. inwestorzy wystąpili z prośbą o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu uregulowania granic między działkami nr ew. [...], a działką sąsiednią nr ew. [...]. Dlatego też w ocenie PINB zaistniały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego, gdyż ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami będzie miało znaczenie dla prowadzonego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji złożył A. L., będący współwłaścicielem działki sąsiedniej o nr ew. [...]. Podniósł, że zawieszenie postępowania jest bezzasadne i niezgodne z art. 97 Kpa. Wznowienie granic jest bowiem czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym, od którego zależałoby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej budowy budynku garażowo – gospodarczego wykonanej na działce inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") po rozpoznaniu ww. zażalenia utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestorzy w dniu 31 sierpnia 2015 r. zgłosili prace geodezyjne do [...] Usługi Geodezyjno-Projektowe celem wyznaczenia punktów granicznych działki nr ew.[...] w S. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji budynek inwestorów jest usytuowany w odległości 46 do 65 cm od istniejącego ogrodzenia od strony wschodniej. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XI/108/2003 z dnia 22 października 2003 r. nie przewidują zapisów dotyczących możliwości usytuowania obiektu w granicy, o czym stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie MWINB istotne znaczenie w procesie postępowania legalizacyjnego, winno mieć ustalenie, że obiekt nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Do oceny zgodności usytuowania przedmiotowego budynku garażowo - gospodarczego konieczne jest zatem ustalenie faktycznego przebiegu granic. Dlatego też postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia granic działek nr ew. [...] i [...] w S. było zasadne. W omawianej sprawie istnieją bowiem przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który to stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. MWINB wskazał, że ustalenie właściwej linii granicznej ma zasadnicze znaczenie w zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego. Przewidziany termin wykonania zgłaszanych prac geodezyjnych zadeklarowany w zgłoszeniu prac geodezyjnych został przewidziany do końca marca 2016 r. Bez znaczenia zaś pozostaje fakt, że procedura wznowienia granic jest czynnością techniczną, albowiem dokładny przebieg linii i punktów granicznych możliwy jest wyłącznie w oparciu o dokumentację znajdującą się w zasobach geodezyjnych i kartograficznych. Skargę na ostateczne w toku instancji rozstrzygnięcie organu drugiej instancji złożył A. L. zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji prowadzi do konieczności uchylenia zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia. Podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest zatem dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przymiot zagadnienia wstępnego może mieć tylko rozstrzygnięcie, które warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Dalej Sąd wskazał, że czynności wznowienia znaków granicznych dokonują - na zlecenie właścicieli sąsiadujących gruntów - podmioty uprawnione do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 39 § 2 w związku z art 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wznowienie granic ma charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie, a więc i koszt zainteresowanych osób. Przeprowadzania tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym, a w konsekwencji nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać kontroli sądowo administracyjnej Wznowienie znaków granicznych w trybie art. 39 ww. ustawy stanowi jedynie techniczną procedurę geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowo administracyjnej. Przepis ten dotyczy wznowienia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych a podejmowane w ramach tego przepisu czynności, unormowane w ustępach od 1 do 5 nie stanowią postępowania administracyjnego ani sądowego W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych w ww. rozstrzygnięciach. Wznowienie granic jest bowiem jedynie czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym, od którego zależałoby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej budowy budynku garażowo – gospodarczego wykonanej na działce inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że ustalenie istniejącej i obowiązującej linii granicznej oraz zaznaczenie jej na gruncie stosownymi znakami granicznymi ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia treści art.48 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym legalizacja jest możliwa jeżeli inwestycja nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Oceniając w przedstawionych granicach rozpoznawany środek odwoławczy, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, tym bardziej że błędnie kasator podniósł, iż przepis ten jest przepisem prawa materialnego. Należy przypomnieć, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa). Zawieszenie postępowania jest zatem dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnienie wstępne stanowi zatem pewną kwestię prejudycjalną, co do zasady o charakterze materialnoprawnym, której rozstrzygnięcie przez określony organ lub sąd warunkuje załatwienie określonej sprawy indywidualnej. Ponadto, z uwagi na tryb w jakim następuje zawieszenie postępowania w razie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, ocena czy w danym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania stanowi powinność organu prowadzącego postępowanie i każdorazowo powinna być wyjaśniona w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ocena ta sprowadza się do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej. Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organy administracyjne i to na podstawie wyżej wskazanej. Działanie bowiem w przedmiocie wznowienia znaków granicznych dokonanych przez geodetę nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w treści art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 39 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.) przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Czynności wznowienia znaków granicznych dokonują - na zlecenie właścicieli sąsiadujących gruntów - podmioty uprawnione do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 39 § 2 w związku z art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wznowienie granic ma charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie, a więc i koszt zainteresowanych osób. Przeprowadzania tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym, a w konsekwencji nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Wznowienie w powyższym trybie znaków granicznych (a nie granic działek) może nastąpić tylko przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie. Przesłanką wznowienia znaków granicznych jest zabezpieczenie przebiegu granicy działek, aby zapobiec przyszłym wątpliwościom i sporom co do jej przebiegu. W przypadku gdyby jednak zaistniał spór pomiędzy stronami co do położenia znaków, to w myśl art. 39 ust. 1 zd. drugie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podlega on rozstrzygnięciu wyłącznie w trybie sądowym i wymaga skierowania przez stronę odpowiedniego powództwa do sądu powszechnego (sąd cywilny). Dlatego też słusznie wskazał Sąd I instancji, że wznowienie granic jest jedynie czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym, od którego zależałoby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej budowy budynku garażowo – gospodarczego wykonanej na działce inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.