II FSK 2168/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Dariusz Skupień, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 40/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 20 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz Wójta Gminy S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 40/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone przez Wójta Gminy S. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 20 listopada 2017 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne wobec K. S.A. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], wystawionych przez wierzyciela - Wójta Gminy S. na podstawie decyzji wierzyciela z dnia 25 września 2015 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższej decyzji, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 23 maja 2016 r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Na wniosek wierzyciela organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 1 września 2016 r., wydanym na podstawie art. 17, art. 64c § 4 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej: u.p.e.a), określił koszty egzekucyjne w łącznej kwocie 129.196,40 zł i obciążył nimi wierzyciela. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1572/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie z dnia 20 października 2016 r. Sąd stwierdził, że zasadnie kosztami egzekucyjnymi obciążono wierzyciela, jednak przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszono art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Sąd wydał zalecenia co dalszego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia 28 września 2017 r. organ egzekucyjny określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości 129.196,40 zł i obciążył nimi wierzyciela. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (DIAS) w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. Organ nadzoru wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. oraz brak interwencji ustawodawcy w zakresie zmiany art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Dokonując analizy stanu faktycznego w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ stwierdził, że w niniejszej sprawie skuteczność prowadzonej egzekucji wyniosła 100%. Organ zwrócił uwagę na cel prowadzenia egzekucji i opłat z nią związanych. Zauważył, że stopień skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności był niski. Dlatego zdaniem DIAS, nieuzasadnione byłoby obciążenie wierzyciela opłatą za zajęcie innej wierzytelności w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34.200 zł określoną w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. z tytułu zajęcia nieruchomości. Organ uznał, że zasadnym było obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi za zajęcie innej wierzytelności kwotą 107.633,60 zł i opłatą manipulacyjną w wysokości 21.532,80 zł (łącznie dla wszystkich tytułów wykonawczych). DIAS wskazał, że skoro ustawodawca uznał, iż 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to zachowując proporcje 5% opłata za zajęcie innej nieruchomości może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Z kolei w przypadku opłat manipulacyjnych organ nadzoru przyjął, że kwota ta nie może być wyższa niż 4.275 zł, ponieważ stosunek procentowy tej opłaty w wysokości 1% dla zajęcia innej wierzytelności i 8% dla opłaty za zajęcie nieruchomości wynosi 1/8. Przedstawiając zestawienie opłat manipulacyjnych i kosztów zajęcia dla poszczególnych tytułów wykonawczych organ stwierdził, że są one ponad dwukrotnie niższe niż wyliczone przez niego opłaty maksymalne, co przy ogólnej kwocie egzekwowanych należności nie stanowi kwoty wygórowanej. Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ naruszył art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2016, poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) poprzez niewykonanie zaleceń co do dalszego postępowania, zawartych wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1572/16. Stwierdził, że organ nadzoru w żaden sposób nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych do skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności, koniecznego dla ich wykonania nadkładu pracy oraz niezbędnych do poniesienia wydatków. Organ nadzoru przyznał, że są to czynności o niskim stopniu skomplikowania, a jednocześnie, wbrew uprzednio przyjętemu stanowisku Sądu, uznał, że koszty te kształtowały się na poziomie 129.196,40 zł. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest daleko nieodpowiadające nakładowi pracy, skoro jak wynika z akt egzekucyjnych czynności organu ograniczyły się do nadania klauzul wykonalności wystawionym przez wierzyciela tytułom wykonawczym i do wysłania jednego zawiadomienia do banku, które zostało zrealizowane 22 października 2015 r. Co jednak ważniejsze, stwierdzenia tego rodzaju stoją w sprzeczności z oceną wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., albowiem uchylając zaskarżone postanowienie, Sąd nakazał organowi określenie kosztów adekwatnie do podejmowanych czynności oraz nakładu pracy a nadto przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni art. 64 §1 pkt 4 i art. 64 §1 pkt 6 u.p.e.a z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt 31/14. Sąd uznał, że zaaprobowanie przez organ nadzoru kosztów w wysokości tożsamej co w uchylonym uprzednio postanowieniu, podważa ocenę wyrażoną w prawomocnym wyroku. Sąd zobowiązał organ nadzoru do wykonania zaleceń sformułowanych w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1572/16. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł DIAS, zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji DIAS wskutek: 1) błędnego odczytania przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2017r., sygn. akt I SA/Gl 1572/16; 2) uznania, iż cyt.: "przyjęcie przez organ egzekucyjny i zaaprobowanie przez organ nadzoru kosztów w wysokości tożsamej, co w uchylonym uprzednio postanowieniu podważa ocenę Sądu, wyrażoną w prawomocnym wyroku", podczas gdy to nie wynik finalny sprawy, tj. sentencja decyzji lub postanowienia, a sposób postępowania i zastosowanie się do oceny prawnej Sądu zawartej w poprzednio wydanym wyroku decyduje o poprawności decyzji lub postanowienia wydanego w wyniku uchylenia poprzedniego orzeczenia organu przez Sąd, zatem po ponownie przeprowadzonym postępowaniu możliwe jest wydanie przez organ decyzji lub postanowienia o tożsamej sentencji, co nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 153 P.p.s.a.; 3) przyjęcia, że organ nadzoru w żaden sposób nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych do skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności, koniecznego dla ich wykonania nadkładu pracy oraz niezbędnych do poniesienia wydatków. DIAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2018 r. w całości i orzeczenie co do istoty, tj. oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wierzyciel wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2017 r., I SA/Gl 1572/16 uchylający postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 20 października 2016 r. w przedmiocie określenia na rzecz wierzyciela - Wójta Gminy S. wysokości kosztów egzekucyjnych. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami podanymi w tym orzeczeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, z dnia 11 kwietnia 2018 r., I FSK 1101/16 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., II FSK 353/16 – CBOSA). Ponieważ w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne odczytanie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., I SA/Gl 1572/16, dla oceny zasadności tego zarzutu konieczne jest ich przytoczenie. Otóż w wyroku tym stwierdzono, iż przez wzgląd na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, w razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie, wymagana jest "ponowna ocena prawidłowości stanowiska organu egzekucyjnego z powodu braku konstytucyjności rozstrzygnięcia w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą za zajęcie wierzytelności na podstawie art. 64 § 1 pkt 4) oraz opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. Ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym wypadku należnych od wierzyciela, organ musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy. Organ powinien zatem uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże organ powinien mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. W związku z powyższym, w postępowaniu ponownym, w razie braku stosownej interwencji ustawodawcy spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14, organ, mając na uwadze art. 8 ust. 2 Konstytucji, kształtując podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych, oprócz art. 64 § 1 pkt 4) oraz § 6 u.p.e.a. bezpośrednio zastosuje art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji". Niewątpliwie Sąd określił kryteria, które zobowiązany był uwzględnić organ nadzoru obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Sąd wskazał bowiem na konieczność uwzględnienia: rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem czynności egzekucyjnych, stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Sąd zalecił, by przy rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia organ zastosował nie tylko art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a., ale też art. 2, art. 64 ust. 1, art. 84 Konstytucji RP i to bezpośrednio. Spośród tych kryteriów organ nadzoru wziął pod uwagę wyłącznie stuprocentową skuteczność egzekucji, ignorując pozostałe kryteria oraz zalecenie dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a. Jak najbardziej słusznie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził w obecnie zaskarżonym wyroku, iż organ nadzoru nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., I SA/Gl 1572/16 i jak najbardziej zasadnie zobowiązał ten organ do wykonania zaleceń zawartych w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, iż wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 153 P.p.s.a., a zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku przepis ten naruszył organ nadzoru i to w ewidentny sposób. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej i podtrzymanym na rozprawie przez pełnomocnika organu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie tylko z tego powodu, że organ orzekł o kosztach egzekucyjnych w tej samej kwocie jaka została ustalona w postanowieniu uchylonym wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., I SA/Gl 1572/16. Sąd bowiem wyraźnie wskazał, iż przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia jest niewykonanie tego wyroku (zignorowanie wskazań Sądu), które przejawia w tym że organ "w żaden sposób nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych do skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności, koniecznego dla ich wykonania nadkładu pracy oraz niezbędnych do poniesienia wydatków". Sąd zauważył, iż organ nadzoru mimo stwierdzenia, że czynność egzekucyjna – zajęcie innej wierzytelności - jest nieskomplikowana i sprowadza się do wysłania korespondencji, to i tak za zasadne uznał obciążenie wierzyciela kosztami w wysokości 129.196,40 zł, chociaż nie odpowiadają one nakładowi pracy. Stwierdził, iż zaaprobowanie przez organ nadzoru kosztów w wysokości tożsamej co w uchylonym uprzednio postanowieniu podważa ocenę Sądu, wyrażoną w prawomocnym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż zważywszy na zalecenia zawarte w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., I SA/Gl 1572/16, ustalenie kosztów egzekucyjnych w tej samej wysokości jak w postanowieniu uchylonym tym wyrokiem, oznacza zignorowanie tych zaleceń. Wprawdzie w wyroku tym Sąd nie zakwestionował wprost wysokości kosztów egzekucyjnych, co podnosi autor skargi kasacyjnej, ale jest oczywiste, że zastosowanie wskazanych przez Sąd kryteriów musiało prowadzić do znaczącego zmniejszenia tej kwoty. Już chociażby uwzględnienie, iż dokonane w postępowaniu egzekucyjnym zajęcie innej wierzytelności jest prostą czynnością (nieskomplikowaną w najmniejszym stopniu), wymagającą niewielkiego nakładu pracy (wysłanie zawiadomienia o zajęciu wierzytelności do Banku) oraz generującą niewielkie koszty - co organ nadzoru odnotował, ale czego wbrew zaleceniom Sądu nie uwzględnił – powinno skutkować znaczącym zmniejszeniem kwoty kosztów egzekucyjnych w stosunku do kwoty ustalonej w uchylonym poprzednio postanowieniu. Jako absolutnie nieuprawnione należy ocenić prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, iż zasadne jest przyjęcie za punkt odniesienia przy określaniu kosztów egzekucyjnych za zajęcie innej wierzytelności, regulacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczących wysokości tych kosztów przy egzekucji z nieruchomości. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nakład pracy i ilość podejmowanych czynności przez organ egzekucyjny przy egzekucji z nieruchomości jest niewspółmiernie większy i jest wręcz skomplikowany w porównaniu do czynności, której dokonano w niniejszej sprawie, tj. zajęcia innej wierzytelności w Banku. W zasadzie są to czynności nieporównywalne, więc nie znajduje żadnego uzasadnienia (ani logicznego, ani racjonalnego, a tym bardziej prawnego) stosowanie jako punktu odniesienia, jak ujął to organ, stawki przewidzianej za zajęcie nieruchomości przy ustalaniu kosztów za zajęcie wierzytelności. Odnośnie do argumentów skargi kasacyjnej zbudowanych na bazie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie mogą one doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż jako to wyjaśniano na wstępie, istotny jest w niej tylko prawomocny wyrok z dnia 11 maja 2017 r., I SA/Gl 1572/16 przez wzgląd na związanie nim w zakresie oceny prawnej i zaleceń co do dalszego postępowania. To w tym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną w oparciu o ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, więc jeśli organ nadzoru nie zgadzał się z nią, mógł wywieźć skargę kasacyjną, a skoro tego nie uczynił ma obowiązek uwzględnić ją w dalszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.