I OSK 3478/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2844/17 w sprawie ze skargi B.C. w przedmiocie niewykonania przez Starostę Powiatu [...] wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/WA 95/15 oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2844/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.C. w przedmiocie niewykonania przez Starostę Powiatu [...], dalej jako "Starosta", wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/WA 95/15, wymierzył Staroście grzywnę w kwocie 500 złotych za niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/WA 95/15.  Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 154 § 1, § 2, § 3 i § 6 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł przy tym o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy również poza rozprawą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przypomniał, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/WA 95/15, wydanym na skutek skargi na bezczynność organu, został on zobowiązany do rozpoznania wniosku B.C., z dnia [...] czerwca 2013 r., w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Następnie zaznaczył, że akta sprawy wpłynęły do niego 19 lutego 2016 r., zaś 18 marca 2016 r. wydał w sprawie decyzję administracyjną. Tym samym wobec faktu, że decyzja została wydana w zakreślonym przez WSA terminie, brak było podstaw do wymierzenia organowi kary  grzywny za niewykonanie wyroku, a "naruszenie norm prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy nastąpiło poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 1 § 2 § 3 i § 6 p.p.s.a. polegające na tzw. błędzie subsumpcji i wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie wskazanych przepisów". Dalej organ podniósł, że zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. koresponduje z poprzedzającym. Wskazał, że "w ocenie Sądu I Instancji uchylenie decyzji merytorycznej przez organ II instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania dało Sądowi podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie ewentualnej przewlekłości postępowania prowadzonego po ponownym rozpatrywaniu sprawy, a więc w odrębnej sprawie poza granicami sprawy dotyczącej wykonania wyroku WSA z dnia 18 września 2015 roku co jest sprzeczne z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa". Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w przedmiotowej sprawie można zarzucić jedynie zwlekanie z wydaniem decyzji merytorycznej, jednakże w tej sytuacji nie może mieć zastosowania art. 154 p.p.s.a . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wobec jej oddalenia uzasadnienie wyroku zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. drugie p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 tego przepisu (art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 154 § 1,2,3 i 6 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro organ pierwszej instancji załatwił sprawę w terminie wskazanym w wyroku WSA, z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 95/15, to nie było podstaw do uwzględnienia skargi B.C. i wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zastosowanie przewidzianego w tym przepisie środka może mieć miejsce wyłącznie w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez "niewykonanie wyroku" należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania w celu zakończenia sprawy przez wydanie decyzji lub w innej formie przewidzianej prawem, po terminie wskazanym przez Sąd. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Organ w dniu 18 marca 2016 r. wydał decyzję w sprawie, a zatem termin do jej załatwienia, wyznaczony w powołany wyroku WSA, został dochowany. Rację ma jednak Sąd I instancji twierdząc, że w rozpoznawanej sprawie należy wziąć pod uwagę, kolejne zdarzenia prawnie istotne, które zakwalifikowano jako niewykonanie wyroku w terminie zakreślonym przez sąd administracyjny. W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., należy bowiem ustalić, jak przebiegało postępowanie organu, i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia winny uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny. Z niezakwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że na skutek odwołania B.C., Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej a akta zostały przekazane do tego organu dnia 10 kwietnia 2017 r. Przed podjęciem jakichkolwiek czynności 19 kwietnia 2017 r. zawiadomiono strony o przedłużeniu postępowania do 30 czerwca 2017 r. wskazując na konieczność badania akt archiwalnych. Badania te miały miejsce po miesiącu, tj. 15 maja 2017 r. Następnie wyznaczona została rozprawa na 12 czerwca 2017 r. Przedłużono zawiadomieniem z 26 czerwca 2017 r. termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2017 r. Następnie wyznaczono termin oględzin na 14 września 2017 r. (pismem z 18 lipca 2017 r.). i jednocześnie przedłużono termin do załatwienia sprawy do 31 października 2017 r. Podczas oględzin, jak wywodzi organ, w odpowiedzi na skargę, potwierdzono wykonanie słupa A-owego i przyłącza przed poprzednika prawnego D. W świetle przedstawionej sekwencji zdarzeń i działań organu I instancji po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, trafne są konstatacje Sądu I instancji ,że czynności podejmowane w sprawie noszą cechy przewlekłości. Nie było żadnych przeszkód aby te czynności skoncentrować tak aby czas trwania postępowania zamknął się w terminie znacznie krótszym. Ani czynności polegające na badaniu akt, ani rozprawa czy oględziny, nie są na tyle skomplikowane, pracochłonne aby nie można było ich przeprowadzić w miesięcznym rozsądnym terminie. Przedłużanie czasu trwania postępowania administracyjnego nie było uzasadnione. Przejęcie toku rozumowania skarżącego kasacyjnie oznaczałoby, że nie podlegałby ocenie sądu administracyjnego w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. sposób działania organu po wydaniu decyzji kasatoryjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania danemu organowi. W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym polegało naruszenie art. 154 § 2, 3 i 6 p.p.s.a. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnianie zarzutów skargi kasacyjnej za stronę skarżącą. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 i 1 p.p.s.a. przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy. W okolicznościach sprawy był on bowiem zobowiązany do oceny działania Starosty Powiatu [...] po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.