I OSK 343/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 464/18 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję [...] w W. z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 464/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym. W kontrolowanej decyzji, którą utrzymano w mocy orzeczenie [...] z [...] października 2017 r., [...] stwierdziło, że T. S. (dalej – "skarżący") nie ma statusu osoby bezrobotnej, zatem nie spełnia przesłanki przyznania zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia, a w trakcie postępowania nie powoływał się na żadną inną przesłankę uzyskania zasiłku stałego, poza kwestią bezrobocia. Oceniając sytuację skarżącego, [...] zastosowało definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tą definicją, osobą bezrobotną nie może być osoba tymczasowo aresztowana lub odbywająca karę pozbawienia wolności, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego. Zdaniem [...] , skarżący, który przebywa w Krajowym Ośrodek [...] odbywa w tym ośrodku karę pozbawienia wolności w systemie terapeutycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, po rozpoznaniu skargi na decyzję [...], stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że skarżący nie posiada źródeł dochodu i nie może obiektywnie (bez własnej winy) podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Sąd nie podzielił stanowiska [...] co do tego, że pozostawanie skarżącego w Krajowym Ośrodku [...], w związku ze stwierdzeniem określonych przepisami zaburzeń psychicznych, może być utożsamiane z odbywaniem kary pozbawienia wolności. Przyjął, że co do zasady, osoba umieszczona w takim ośrodku nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Jednak nie mieści się w legalnej definicji osoby bezrobotnej. Analizując kolejną przesłankę w postaci długotrwałej choroby czy niepełnosprawności wymaganą do przyznania zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2015 r., poz. 163, ze zm.) – dalej "u.p.s.", Sąd zauważył, że skarżący został umieszczony w ośrodku w związku ze stwierdzeniem określonych przepisami zaburzeń psychicznych stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób. Zaburzenia, o których mowa w ustawie z dnia 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób (Dz.U. z 2014, poz. 24) nie mogą jednak, zdaniem Sądu, być utożsamiane z chorobą psychiczną, gdyż ta wyłączałaby odpowiedzialność karną, której podlegał skarżący zgodnie z art. 31 Kodeksu karnego. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a więc długotrwała choroba skarżącego, bezrobocie (choć istotnie nie pozostaje on w jakimkolwiek stosunku pracy) czy niepełnosprawność. Przechodząc do stanu prawnego sprawy Sąd wyjaśnił, że zasiłek okresowy, którego domaga się skarżący, jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Jego beneficjentem może być osoba samotnie gospodarująca bądź rodzina. Świadczenie to winno stanowić okresowe wsparcie, które pozwala na powrót do stanu umożliwiającego końcowe przezwyciężenie niekorzystnej sytuacji życiowej. Nie jest natomiast przyznawane na zaspokojenie konkretnej, pojedynczej potrzeby lecz ma ono zapewnić okresowy dochód, którym świadczeniobiorca będzie dysponował w miarę swobodnie, zaspokajając swoje minimum egzystencjalne. Oceniając sytuację skarżącego w świetle przesłanek pozwalających przyznać zasiłek okresowy Sąd wskazał, że izolowany przymusowo ma on zapewnione podstawowe potrzeby bytowe na koszt budżetu państwa. Pozostawanie na utrzymaniu państwa wyklucza pozyskanie przez niego zasiłku stałego czy okresowego, ten bowiem z samego założenia, ma stanowić pomoc państwa w zaspokojeniu podstawowych potrzeb egzystencjalnych. W tej sytuacji pomoc społeczna w realizacji jego potrzeb "incydentalnych", niezaspokojonych przez ośrodek, w którym przebywa, może wyrażać się ewentualnie w przyznawaniu mu świadczeń w postaci zasiłku celowego, tj. świadczeń na realizację określonych i uzasadnionych wydatków. Jak wynika z akt sprawy - osobną decyzją skarżący uzyskał zasiłek celowy na zakup odzieży i środków papierniczych. Z tej przyczyny Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi i przyznanie odwołującemu świadczenia okresowego zgodnie z jego wnioskiem. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ("u.p.s.") przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że: a) skarżący w niezbędnym zakresie na koszt państwa ma zapewnione podstawowe potrzeby życiowe, wobec czego pomoc społeczna w realizacji jego potrzeb "incydentalnych" może wyrażać się w przyznawaniu mu świadczeń w postaci zasiłku celowego, b) pozostawanie na utrzymaniu państwa wyklucza pozyskanie zasiłku stałego czy okresowego, bowiem z samego założenia mają one stanowić pomoc państwa w zaspokojeniu podstawowych potrzeb egzystencjalnych, podczas gdy, zgodnie z treścią w/w przepisu, zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym co oznacza, że jego przyznanie nie zależy od uznania organu, gdyż jest świadczeniem obligatoryjnym, jeżeli zostanie potwierdzone, że ubiegająca się o tego rodzaju pomoc rodzina (bądź jak w niniejszej sprawie osoba) spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał na cele i zadania pomocy społecznej przytaczając art. 1, 2, 3 i 4 u.p.s. Przytoczył również treść art. 38 ust. 1 u.p.s. i stwierdził, że nie posiadając żadnego dochodu spełnia kryterium dochodowe warunkujące możliwość ubiegania się o pomoc. Jego zdaniem, spełnione jest również kryterium sytuacyjne w postaci długotrwałej choroby, skoro został on umieszczony jako pacjent w Krajowym Ośrodku [...] w G., co potwierdził Sąd rozstrzygający sprawę. Zwrócił nadto uwagę, że katalog przesłanek upoważniających do przyznania zasiłku okresowego nie jest zamknięty, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę pojęcie "w szczególności". Przesądza to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że także inne okoliczności mogą stanowić o konieczności jego przyznania. Skarżący kasacyjnie, powołując się na stanowisko orzecznictwa wskazał, że zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym, co oznacza, że jego przyznanie nie zależy od uznania organu administracji publicznej, jeżeli zostanie potwierdzone, że ubiegająca się o tego rodzaju pomoc rodzina (bądź jak w niniejszej sprawie; osoba) spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Decyzja ma charakter związany w zakresie obowiązku udzielenia pomocy w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. W konsekwencji, skoro strona spełnia przesłanki - dochodową oraz sytuacyjną, warunkujące możliwość pozytywnego załatwienia jej wniosku – w ocenie skarżącego kasacyjnie, zasiłek należy się mu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznanie administracyjne dotyczy jedynie wysokości zasiłku okresowego, o czym organ decyduje kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. to znaczy zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb pomocy społecznej. Jeżeli osoba objęta jest także innym formami pomocy społecznej w tym okresie, to ma to wpływ na wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). Jako sąd II instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd ten nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, co nastąpić miało przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie obydwu form naruszenia prawa materialnego traktowane jest jako dopuszczalne zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wtedy, gdy autor skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego traktowałby jako konsekwencję jego błędnej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 873/05 publ. CBOSA). Według autora skargi kasacyjnej zasiłek okresowy, to świadczenie przyznawane obligatoryjnie w sytuacji spełnienia się przesłanki kryterium dochodowego, bezrobocia i niepełnosprawności, czego organ nie uwzględnił, a Sąd I instancji zaaprobował, błędnie interpretując wskazany jako naruszony, art. 38 ust. 1 u.p.s. Na wstępie swoich rozważań, zmierzających do oceny zasadności stanowiska skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy o pomocy społecznej, a więc aktu prawnego zawierającego regulacje mającej na celu wspieranie osób potrzebujących. Jak ujęto to w art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Owo "wspieranie" obliguje organy pomocy społecznej nie tylko do dostarczania pomocy materialnej, a w tym stricte pieniężnej, lecz do takiego korzystania z przyznanych im instrumentów prawnych, by beneficjenci pomocy społecznej stawali się jak najszybciej samowystarczalni i samodzielni. Świadczenia przyznawane z pomocy społecznej nie mogą bowiem przekształcić się w stałe źródło dochodu lecz ich celem jest doprowadzenie do skutecznego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby czy rodziny. Temu celowi znakomicie służy zasiłek okresowy. Świadczenie to zakłada samodzielność osoby korzystającej z tej formy pomocy, ponieważ to ona sama będzie musiała decydować o rodzaju potrzeb, które będą w pierwszej kolejności zaspokajane przy wykorzystaniu przyznanych środków. Osoba ta jest przy tym objęta takim programem wychodzenia z trudnej sytuacji życiowej, który faktycznie doprowadzić musi do samowystarczalności ([...]) Stosownie do treści art. 38 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Istotnie, tak jak zauważa skarżący kasacyjnie, zasiłek okresowy traktowany jest w orzecznictwie jako świadczenie o charakterze obligatoryjnym, gdyż spełnienie przesłanek ustawowych nie pozostawia organowi prawa do oceny opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej (przykładowo wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. I OSK 1222/12 czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1597/14, publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że w takim uproszczonym ujęciu, zasiłek okresowy stawałby się w istocie publicznym prawem podmiotowym, a w takim razie wnioskodawcy spełniającemu przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przysługiwałoby roszczenie o jego przyznanie, co pozostaje w sprzeczności z istotą pomocy społecznej. Uznając zatem, że nie można dokonywać charakterystyki zasiłku okresowego w oderwaniu od generalnych celów i zakresu działania pomocy społecznej, Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w literaturze przedmiotu, zgodnie z którym świadczenie to uzyskuje przymiot obligatoryjnego dopiero wówczas, gdy organ ustali istnienie potrzeby, której osoba lub rodzina nie jest w stanie przezwyciężyć wykorzystując posiadane uprawnienia, zasoby i możliwości przy jednoczesnym spełnieniu się przesłanek wymaganych dla zasiłku okresowego. Jeżeli wystąpienie przesłanek zasiłku okresowego zwalniałoby już organ z obowiązku zbadania istnienia po stronie wnioskodawcy faktycznej, zindywidualizowanej potrzeby, której sam nie jest w stanie zaspokoić, zasiłek ten, występujący w ramach ustawy o pomocy społecznej, zaprzeczałby zarówno celom pomocy społecznej, jak też nadrzędnej dla tego aktu zasadzie subsydiarności wynikającej z art. 2 ust. 1 w/w ustawy ([...]). Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie, dla przyznania zasiłku okresowego niezbędne jest nie tylko spełnienie się przesłanek występujących w treści art. 38 ust. 1 u.p.s. oraz kryterium dochodowego lecz także przesłanki wynikającej z generalnej zasady jaką rządzi się pomoc społeczna, a to zasady subsydiarności. W razie zaistnienia określonych w niej warunków świadczenie zostanie przyznane, a interes jednostki zostanie uwzględniony jako pierwszy, przed innymi interesami prawnymi. W takich okolicznościach organ nie może już działać w ramach władzy dyskrecjonalnej i jest zobligowany uwzględnić wniosek strony. Z bezspornych ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym, w pełni zaaprobowanych przez Sąd I instancji wynika, że skarżący kasacyjnie przebywa w Krajowym Ośrodku [...]. Ośrodek ten został utworzony na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób. Jest podmiotem leczniczym, działającym jako jednostka budżetowa, a umieszczeni w nim mają zapewnione wyżywienie, wymaganą terapię a także nieodpłatne świadczenia opieki zdrowotnej oraz wyroby medyczne i produkty lecznicze. W czasie pobytu w placówce, skarżący kasacyjnie ma zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe na koszt Państwa. Przyznanie w takiej sytuacji zasiłku okresowego pozostawałoby w sprzeczności z celem i zadaniami pomocy społecznej wkraczającej wtedy, gdy jest to konieczne dla niezbędnego wsparcia potrzebującego i umożliwienie mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do tego, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 38 ust. 1 u.p.s. i w związku z tym zaaprobował błędne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu przed organami administracji. Na marginesie tylko Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniosek ewentualny o zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi i przyznanie odwołującemu świadczenia okresowego zgodnie z jego wnioskiem przez sąd administracyjny, a w dodatku przez Sąd II instancji, pozostaje w całkowitej sprzeczności z uregulowanymi w ustawie procesowej uprawnieniami sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a.