II OW 9/18

Dnia 8 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy W. z dnia 29 stycznia 2018 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Starostą T. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie odtworzenia akt spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej postanawia: oddalić wniosek. Wójt Gminy W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą T. w sprawie odtworzenia akt Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi W. – G. Z akt sprawy wynika, że adw. P. B., powołując się na pełnomocnictwo Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi W.– G., pismem z 27 września 2016 r., nawiązując do pisma z 15 września 2016 r., wystąpił do Starosty T. z podaniem o "odtworzenie akt w zakresie statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi W. – G.". Do pisma załączył "odtworzony w oparciu o treść statutu wzorcowego zamieszczonego w zarządzeniu Ministra Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej z dnia 29 kwietnia 1964 r." statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi W.– S., wyjaśniając, że nazwa tej spółki została zmieniona na Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi W. – G. i że ta pierwsza spółka niewątpliwie posiadała statut, bowiem został jej nadany, też dołączoną do pisma, decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] lutego 1965 r. wydaną na podstawie art. 25 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Starosta T., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., pismem z 11 października 2016 r., przekazał wniosek "o odtworzenie akt w zakresie statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi W. – G." Wójtowi Gminy W. uznając, że jest on organem właściwym w tej sprawie na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z art. 1 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. W odpowiedzi na pismo Starosty z 11 października 2016 r. Wójt Gminy W. pismem z 17 listopada 2016 r. poinformował Starostę T., że art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi W.– G. "ma nadany statut, lecz został on zagubiony" i dlatego zwróciła się do Starosty T. o "wydanie uwierzytelnionej kopii" statutu, którą Starostwo posiada w zasobach archiwalnych. Starosta T. pismem z 24 listopada 2016 r. poinformował Wójta Gminy W., że wniosek Spółki nie dotyczy "wydania uwierzytelnionej kopii", lecz "odtworzeni(a) akt w zakresie statutu" i że pismem z 11 października 2016 r. adresowanym do Wójta Gminy W. uzasadnił brak swojej właściwości w tej sprawie. Wójt Gminy W. pismem z 9 stycznia 2018 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą T. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie "odtworzenia akt Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi W. – G.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzeczeniem z [...] stycznia 2018 r. odmówiło uwzględnienia wniosku, przyjmując, że nie jest organem właściwym do rozpoznania sporu. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., właściwym do rozpoznania tego sporu jest NSA, gdyż pozostające w sporze organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia wobec Wójta Gminy W. jest, na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze, zaś organem wyższego stopnia wobec Starosty T. jest, na podstawie art. 8m ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wojewoda. W tych okolicznościach Wójt Gminy W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą T. Uzasadniając wniosek wskazał, że w przedmiotowej sprawie, która dotyczy odtworzenia akt w postaci statutu, a nie jak twierdzi Starosta T. "przymusowego nadania statutu", organem właściwym w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jest Starosta T. Starosta T., w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, stwierdził, że właściwym w sprawie odtworzenia akt Spółki jest, na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z art. 1 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw oraz w myśl art. 6 ustawy o samorządzie gminnym mówiącego o domniemaniu kompetencji gminy, Wójt Gminy W. Zaznaczono przy tym, że kompetencja organu gminy wynika również z faktu, że "postępowanie dotyczące odtworzenia akt postępowania administracyjnego nie zostało wprost uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej przyjmuje się powszechnie w doktrynie, że czynności odtworzenia akt sprawy znajdują swoje oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym i to w tej materii prawnej należy doszukiwać się właściwości organu do prowadzenia postępowania w zakresie odtworzenia akt sprawy.". Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak się przyjmuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05) spory o właściwość i kompetencyjne dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odtworzenie akt postępowania administracyjnego lub niektórych dokumentów, stanowiących część takich akt, nie jest sprawą administracyjną, gdyż brak przepisu prawa, który stanowiłby, że takie odtworzenie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. Nie jest to także działanie organów administracji podejmowane poprzez wydanie innego aktu lub dokonanie innej czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż także brak przepisu prawa, który by tak stanowił. W ocenie NSA, brak podstaw, aby możliwość odtworzenia akt postępowania administracyjnego lub ich części wyprowadzać z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub Kodeksu postępowania cywilnego. Jest natomiast dopuszczalne ustalenie w konkretnej sprawie administracyjnej treści dokumentu, będącego częścią akt postępowania administracyjnego, jeżeli ten dokument jest istotnym w sprawie dowodem. Takiego ustalenia dokonuje się jednakże w postępowaniu dowodowym przy użyciu dopuszczalnych środków dowodowych (art. 75 k.p.a.). W związku z tym właściwym do dokonania tych czynności jest ten organ administracji, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, w której zaginiony dokument ma istotne znaczenie. Mając to na uwadze zauważyć należy, że z pisma Wspólnoty Gruntowej we wsi W. – G. z 27 września 2016 r., w szczególności z nawiązania do pisma z 15 września 2016 r., wynika, iż toczy się bliżej nieokreślone postępowanie, w którym uznano, że rzekomo zaginiony statut tej wspólnoty, ma istotne znaczenie. Jeżeli tak jest, to organ administracji prowadzący to postępowanie jest uprawniony do odtworzenia tego statutu. Brak jest natomiast podstaw do wskazywania organu właściwego do rozpoznania samoistnej sprawy, dotyczącej odtworzenia tego statutu, gdyż taka sprawa nie istnieje. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oddalił.