I OSK 3851/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1137/17 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1137/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - po rozpoznaniu skargi E.K. (dalej, jako: "skarżący") - stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. oraz decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego (pkt I) oraz przyznał adwokatowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. We wniosku z dnia 12 lipca 2017 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej także, jako: Dyrektor MOPS) w [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. U podstaw orzeczonej odmowy legło ustalenie, iż wnioskodawca w sierpniu 2016 r. sprzedał gospodarstwo rolne wraz z budynkami za kwotę 261.000 zł. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, jakoby ww. środki pieniężne przekazał kuzynce i przyjmując, że skarżący środkami tymi dysponuje, uznał, że jakkolwiek dochody skarżącego nie przekraczają kryterium dochodowego warunkującego uzyskanie prawa do dodatku mieszkaniowego, to jednak zachodzi rażąca dysproporcja pomiędzy jego dochodami, a faktycznym stanem majątkowym wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby. Sytuacja ta – jak stwierdził Dyrektor – wypełnia dyspozycję art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U z 2017 poz. 180) i tym samym uzasadnia odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej ww. decyzji Dyrektor MOPS w [...] powołał m.in. uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie upoważnienia kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 16 lipca 2004 r., Nr 21, poz. 835). Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją ostateczną z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko, że wobec dysponowania przez wnioskodawcę środkami pieniężnymi ze sprzedaży gospodarstwa rolnego w wysokości 261.000 zł, zachodzi przesłanka rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami a rzeczywistym stanem majątkowym strony, określona w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażona w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (ust. 4). Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych zawiera jednak przepis szczególny w stosunku do powyższej zasady ogólnej. Owym lex specialis jest art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w myśl którego dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Organ ten może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. W świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego, organem właściwym do rozstrzygania spraw w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, jest organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Decyzje w sprawach dodatku mieszkaniowego może wydawać również inna osoba, pod warunkiem, że legitymuje się ona stosownym upoważnieniem udzielonym przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego został załatwiony w drodze decyzji z [...] sierpnia 2017 r., wydanej przez Dyrektora MOPS w [...]. W podstawie prawnej tej decyzji Dyrektor powołał się na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie upoważnienia kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powołana uchwała została przyjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. i w § 1 wyrażała udzielone przez Radę Miasta [...] upoważnienie dla kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyznawania dodatków mieszkaniowych. W ocenie Sądu I instancji, powyższego upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych, udzielonego Dyrektorowi (wówczas kierownikowi) MOPS przez Radę Miasta, nie można uznać za skuteczne. W świetle bowiem dyspozycji lex specialis art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Dyrektor MOPS winien w tym zakresie legitymować się upoważnieniem udzielonym mu przez Burmistrza Miasta [...]. Takiego zaś upoważnienia Dyrektor MOPS, wydając decyzję w sprawie odmowy przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego, nie przedstawił, ani też nie powołał się na takie upoważnienie w treści przedmiotowej decyzji, co pozwala przyjąć, iż upoważnienia tego nie posiadał. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja Dyrektora MOPS w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji stwierdzeniu nieważności podlega również zaskarżona decyzja, albowiem utrzymanie w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzji dotkniętej wadą nieważności należy oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), w związku z art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Dyrektora MOPS w [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a decyzja organu odwoławczego z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenie nieważności tych decyzji; 2. naruszenie przepisow postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy polegający na błędnej ocenie materiału dowodowego i przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów z dokumentów, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że osoba podpisująca decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. była niewłaściwie upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych i niezastosowanie art. 106 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie udzielenia upoważnienia w zakresie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyznawania dodatków mieszkaniowych na podstawie art. 7 ust. 1a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Burmistrz [...] upoważnił M.A. - Dyrektora MOPS w [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyznawania dodatków mieszkaniowych. Niedołączenie powyższego upoważnienia do akt sprawy nie oznacza, że ten dokument nie istnieje i że Dyrektor nie był umocowany do wydania decyzji administracyjnych w sprawie przyznawania dodatków mieszkaniowych. W ocenie Kolegium, Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie tej kwestii. Z kolei powołanie niewłaściwej podstawy prawnej w zakresie przedmiotowego upoważnienia nie miało wpływu na fakt, iż decyzja została wydana przez właściwy organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W myśl art. 7 ust. 1a tej ustawy, organ, o którym mowa w ust. 1, może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że organem właściwym do rozstrzygania spraw w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, jest organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a decyzje w tym przedmiocie może wydawać również inna osoba, pod warunkiem, że legitymuje się ona stosownym upoważnieniem udzielonym przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy, w dniu wydania zaskarżonego wyroku, nie znajdowało się stosowne upoważnienie dla Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], który działając z upoważnienia Burmistrza [...], podpisał decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. Z tego względu Sąd I instancji uznał, iż decyzja organu I instancji obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przedwcześnie dokonał oceny o zaistnieniu w tej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. Otóż Sąd I instancji winien był w pierwszej kolejności wezwać organ do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie stosowanego upoważnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie całości akt sprawy, a jeśli w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy, to nie powinien orzekać w tej sprawie i powinien wezwać organ do ich uzupełnienia (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 6. wydanie, str. 670 i nast.). Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że organ I instancji wadliwie powołał się w osnowie decyzji na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie upoważnienia kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Słusznie Sąd I instancji uznał, że Dyrektor MOPS winien legitymować się upoważnieniem udzielonym mu przez Burmistrza Miasta [...], jednakże wyciągnął błędne wnioski, że skoro takiego upoważnienia Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wydając decyzję w sprawie odmowy przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego, nie przedstawił, ani też nie powołał się na takie upoważnienie w treści przedmiotowej decyzji, to pozwala to przyjąć, iż upoważnienia tego nie posiadał. Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wraz z wniesieniem skargi kasacyjnej przedstawiło Zarządzenie Nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie udzielenia upoważnienia w zakresie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyznawania dodatków mieszkaniowych. Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 1a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tym samym stwierdzić należy, iż Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] legitymował się w dniu wydawania decyzji z [...] sierpnia 2017 r. prawidłowym upoważnieniem. W konsekwencji zaskarżony wyrok stwierdzający nieważność decyzji obu instancji, należało uznać za wadliwy i uchylić go, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd winien ocenić legalność decyzji odmawiających przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekał, jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.