II SA/Lu 1104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. S. i M. S. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania S. M. w rodzinie zastępczej spokrewnionej za okres od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. w wysokości [...] zł – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), art. 92 ust. 2 pkt. 1, art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm. – dalej jako "u.w.r.") oraz art. 78 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej jako "u.p.s."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., przyznał A. i M. małż. S. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania S. M. w rodzinie zastępczej spokrewnionej ustanowionej w osobach beneficjentów, w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] maja 2015 r. do czasu ukończenia szkoły tj. do dnia [...] sierpnia 2016 r. W dniu [...] lipca 2015 r. M. S. złożył wniosek o zwiększenie kwoty przyznanego świadczenia, załączając orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], mocą którego S. M. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to jest ważne do dnia [...] maja 2018 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] przyznano S. M. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] czerwca 2015 r. do [...] maja 2018 r. W związku z powyższym Dyrektor MOPR w C. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia i udzielił A. i M. małż. S. pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania S. M. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. Podstawę ustalenia wysokości należnej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej stanowiła kwota [...]zł. Pomoc pieniężna w wysokości 60% tej kwoty (988,20 zł), po pomniejszeniu o 50% dochodu dziecka tj. o kwotę [...]zł (połowa wysokości zasiłku pielęgnacyjnego), została zatem ustalona na kwotę [...]zł. Na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. W. z dnia [...] marca 2017 r. organ pierwszej instancji ustalił, że S. M. od dnia [...] lipca 2015 r. jest uprawniona do renty socjalnej. Z kolei w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. ZUS Oddział w G. W. poinformował, że decyzja o przyznaniu S. M. świadczenia została wydana w dniu [...] września 2015 r. W informacji przekazanych przez ZUS wynikało ponadto, że we wrześniu 2015 r. S. M. wypłacono wyrównanie renty socjalnej za okres od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. w kwocie [...]zł. Na okres od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r. świadczenie to przyznano natomiast w kwotach po [...] zł miesięcznie, zaś na okres od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. – w kwotach po [...] zł miesięcznie. Ubocznie Kolegium wskazało, że z przedłożonego materiału dowodowego wynika, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r znak: [...] organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5, art. 149 § 1, art. 150 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zmienił decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. w części dotyczącej wysokości świadczenia, zmniejszając kwoty pomocy pieniężnej przyznanej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania S. M. w rodzinie zastępczej spokrewnionej do wysokości: [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r., [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r. oraz [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję tę uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy sprawa została zakończona zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. Wobec powyższych okoliczności Dyrektor MOPR w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. ustalił na kwotę [...]zł wysokość nienależnie pobranego przez strony w okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. świadczenia z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania S. M. w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Organ wskazał, że po pomniejszeniu kwoty udzielonej pomocy pieniężnej o 50% dochodu dziecka (zasiłek pielęgnacyjny i renta socjalna) pomoc pieniężna za okres: - od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. powinna wynosić [...] zł; - od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r. powinna wynosić [...] zł; - od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. powinna wynosić [...] zł. Łącznie w okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. wypłacono stronom pomoc pieniężną w kwocie [...]zł. Tymczasem za ten okres przedmiotowa pomoc przysługiwała im w łącznej kwocie [...]zł. Rozpatrując odwołanie A. i M. małż. S. od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję te uznało za prawidłową. Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzjach organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2015 r. i z dnia [...] lipca 2015 r. A. i M. małż. S. zostali pouczeni o obowiązku informowania organu wypłacającego pomoc pieniężną o "zmianie sytuacji dochodowej dziecka, która wiąże się z przyznaniem świadczenia". W okresie pobierania świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, wskutek przyznania renty socjalnej dziecku, nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej mająca wpływ na wysokość pomocy pieniężnej. Rodzina nie zgłosiła niezwłocznie zmiany sytuacji dochodowej dziecka. Z tego powodu w okresie od [...] września 2015 r. do [...] sierpnia 2016 r. organ pierwszej instancji wypłacał rodzinie zastępczej świadczenie bez uwzględnienia dochodu S. M. z tytułu otrzymywanej renty socjalnej. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 92 ust. 2 pkt. 1 u.w.r. uzasadniająca uznanie, że pobrane przez A. S. i M. S. świadczenia pieniężne w formie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości [...] zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi. Kolegium przyznało, że organ pierwszej instancji nie wystosował zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy pieniężnej, przez co naruszył przepisy postępowania. W ocenie organu odwoławczego nie jest to jednak uchybienie na tyle istotne, by miało wpływ na wynik sprawy. A. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W treści skargi skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy jednoczesnym braku uwzględnienia przez organ interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli, jakimi są zapewnienie odpowiednich warunków do wkroczenia w dorosłość podopiecznej skarżących i osiągniecie przez nią samodzielności życiowej, pozwalającej na prawidłowe funkcjonowanie w społeczeństwie i realizację swych praw i obowiązków, podczas gdy prawidłowe zebranie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż nie ma uzasadnienia dla żądania zwrotu udzielonej (niezbędnej) pomocy; - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, co powoduje brak zrozumienia podjętych przez organ działań, podczas gdy skarżący środków tych nie posiadają, gdyż wykorzystane zostały w celu na jaki zostały przyznane i w ocenie skarżących nie ma podstaw, by środki te od nich egzekwować; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niespełnienie ciążącego na organie ustawowego obowiązku polegającego zarówno na wyczerpującym zebraniu jak i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, czego organ w sposób oczywisty zaniechał, co doprowadziło organ do konstatacji, iż zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy, podczas gdy zebranie materiału dowodowego w sposób prawidłowy i wnikliwy nie uzasadnia żądania zwrotu świadczenia oraz pominięcie faktu, iż uzyskane z pomocy środki zostały przeznaczone w całości na utrzymanie S. M., która od dnia [...] sierpnia 2016 r. prowadzi własne gospodarstwo domowe, dzięki temu finansowemu wsparciu; - art. 9 k.p.a w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć pływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także obowiązku czuwania nad tym, aby strony w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, które to zaniechanie postawiło skarżących w niekorzystnej sytuacji majątkowej, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do konstatacji, iż zaistniał w niniejszej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, w którym żądanie zwrotu określonej sumy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowi dla zobowiązanych nadmierne obciążenie, a także niweczy skutki udzielanej im pomocy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że S. M. usamodzielniła się z dniem [...] sierpnia 2016 r. i prowadzi własne gospodarstwo domowe. Całość sum przyznanych na częściowe pokrycie kosztów jej utrzymania skarżący przeznaczyli natomiast na jej potrzeby. W ocenie skarżących żądanie zwrotu przyznanych środków niweczy skutki udzielonej pomocy na rzecz S. M.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu [...] kwietnia 2018 r. M. S., podtrzymując skargę oświadczył, że "nie pobierał renty inwalidzkiej i nic o niej nie wiedział". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne pozostaje ustalenie, że A. i M. małż. S. w okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. wypłacono świadczenia z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania S. M. w rodzinie zastępczej spokrewnionej ustanowionej w osobach skarżących, w kwotach po [...] zł miesięcznie, tj. łącznie kwotę [...]zł. Świadczenie to zostało skarżącym przyznane decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez Dyrektora MOPR w C. z dnia [...] maja 2015 r., zmienioną następnie w zakresie wysokości przyznanego świadczenia decyzją ww. organu z dnia [...] lipca 2015 r. Podstawę prawną przyznania skarżącym przedmiotowej pomocy stanowił art. 78 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] grudnia 2011 r.) w związku z art. 226 ust. 5 u.w.r., z których to przepisów wynika, że wysokość pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej uzależnione jest od wysokości dochodu dziecka (pomoc przyznawana była w wysokości nie niższej niż 60% podstawy określonej w art. 78 ust. 2, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka). Nie jest również kwestionowane ustalenie, że decyzją ZUS Oddział w G. W. z dnia [...] września 2015 r. S. M. została przyznana renta socjalna, przy czym uprawnienie do tego świadczenia ustalono od dnia [...] lipca 2015 r. Wskutek tego S. M. we wrześniu 2015 r. otrzymała wyrównanie renty socjalnej za okres od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. w wysokości [...] zł. Następnie świadczenie to w okresie od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r. wypłacano w kwotach po [...] zł miesięcznie, zaś w okresie od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. w kwotach po [...] zł miesięcznie. Oczywiste jest, że przyznanie S. M. renty socjalnej miało wpływ na wysokości jej dochodu, a tym samym na wysokość należnej A. i M. małż. S. (ustanowionym rodziną zastępczą dla S. M.) pomocy na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej, która wobec uzyskania renty socjalnej winna być wypłacana w mniejszej wysokości, tj. przez okres od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. w kwocie mniejszej łącznie o [...] zł. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy ww. kwota winna zostać uznana za świadczenie nienależnie pobrane i w dalszej konsekwencji zażądana do zwrotu. Zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.w.r. za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości albo w części. Należy zauważyć, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podobnie jak ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia" lecz "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są natomiast pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy co do stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 981/10, LEX nr 745403; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 360/17, LEX nr 2387774). W ocenie Sądu zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na przypisanie skarżącym złej woli w pobraniu przedmiotowego świadczenia. Jakkolwiek można przyjąć, że skarżący zostali prawidłowo w decyzjach organu pierwszej instancji z dnia15 maja 2015 r. (przyznającej świadczenie) i z dnia [...] lipca 2015 r. (podwyższającej wysokość przyznanego im świadczenia) pouczeni o obowiązku poinformowania organu o zmianie sytuacji dochodowej dziecka, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia, to jednak w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że posiadali oni wiedzę o zmianie sytuacji dochodowej S. M. w związku z uzyskaniem przez nią uprawnienia do renty socjalnej, a tym samym, ze byli oni w stanie wykonać obowiązek określony w przytoczonych pouczeniach. Braku po stronie skarżących wiedzy na temat tej okoliczności nie można natomiast z góry wykluczyć, zwłaszcza wobec faktu, iż w chwili przyznania S. M. renty socjalnej, była ona już pełnoletnia. Uznanie, że skarżący pobrali świadczenia nienależnie, wymaga zatem udowodnienia, że powzięli oni w okresie pobierania świadczenia informację o przyznaniu S. M. renty socjalnej, zwłaszcza, że skarżący takiemu twierdzeniu zaprzeczają (zob. protokół rozprawy - k. 28 akt sadowych). Tymczasem organy obu instancji nie poczyniły w dotychczasowym toku postępowania jakichkolwiek ustaleń odnośnie tej istotnej dla sprawy kwestii. Świadczy to o wydaniu kontrolowanych decyzji w oparciu o niekompletnie ustalony stan faktyczny, a zatem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy orzeczenie o uznaniu spornej części wypłaconych skarżącym w okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania S. M., za świadczenie nienależnie pobrane, uznać należy za co najmniej przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższe uwagi i uzupełnią materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. W razie zaś ustalenia, iż brak jest dowodów potwierdzających świadomość skarżących o nienależnym pobieraniu świadczenia, organy umorzą postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.