III OSK 347/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 851/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. N. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieprzedłożenia propozycji zatrudnienia i wygaśnięcia stosunku służbowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 8 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 851/17 odrzucił skargę M. N. (dalej: "skarżąca") na pismo (oznaczone przez Sąd jako decyzja) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieprzedłożenia propozycji zatrudnienia i wygaśnięcia stosunku służbowego. Powyższe postanowienie zostało złożone w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z [...] maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącą, że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: "pwKAS") nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS, stosunek służbowy ulega wygaszeniu z 31 sierpnia 2017 r. Poinformował także, że od [...] czerwca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. strona będzie pełniła obowiązki służbowe w Dziale Identyfikacji i Weryfikacji, Poprawności Rejestracji Podatników w Pierwszym Urzędzie Skarbowym [...]. Podstawę prawną informacji sprostowano pismem z [...] czerwca 2017 r. wskazując, że omyłkowo powołano w niej art. 167 ust. 7 pwKAS, podczas gdy powinien być podany art. 165 ust. 7 pwKAS. Wobec nieprzedłożenia propozycji pracy/służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca pismem z [...] maja 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie z [...] czerwca 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - po otrzymaniu sprostowania podstawy prawnej informacji o braku propozycji - skarżąca wskazała, że zaskarża również informację z [...] czerwca 2017 r. o sprostowaniu oczywistej w zakresie podstawy prawnej zwolnienia. Podniosła, że jest ona równie bezprawna, jak zwolnienie jej ze służby/pracy. W odpowiedzi na pismo z [...] maja 2017r. oraz z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ww. ustawy jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akt z zakresu administracji publicznej. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu zarzuciła naruszenie art. 32, art. 65 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. Podała, że negowanie jej prawa do zbadania przez niezawisły sąd decyzji, która pozbawia ją środków utrzymania i skazuje na ubóstwo, stanowi złamanie fundamentalnych gwarancji konstytucyjnych. Podkreślała, że spełnia wszystkie wymagania ustawowe określone w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej do świadczenia służby. Przedstawione jej pismo zawiera minimum niezbędnych elementów do uznania go za decyzję. W jej ocenie została wyrzucona z pracy bez żadnych racjonalnych powodów po ponad 20 latach nienagannej służby na podstawie dyskrecjonalnej opinii wyrażonej przez anonimową osobę . W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w przypadku braku propozycji pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Przepisy ww. ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nie otrzymania pisemnej propozycji określającej nowe w warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem [...] sierpnia 2017r. stosunek pracy/służby wygasa, nie przewidują natomiast możliwości weryfikacji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji nieprzedstawienia propozycji pracy lub służby w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że choć wniesiona przez skarżącą skarga musiała zostać odrzucona, to nastąpiło to z innych przyczyn niż wskazywane przez organ. W ocenie Sądu pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej informujące skarżącą o nieprzedłożeniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu jej stosunku służbowego z [...] sierpnia 2017 r. stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby tyle, że jest to decyzja organu pierwszej instancji, od której przysługiwało odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga złożona na decyzję organu pierwszej instancji jest natomiast niedopuszczalna. W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Jednocześnie Sąd za niezasadny uznał pogląd organu o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Stwierdził, że decyzje o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS, a do 1 marca 2017 r. tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej. Na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie, jak również o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: przepisów postępowania, a mianowicie art 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia niedopuszczalności skargi jako przedwczesnej, bowiem złożonej na decyzję organu pierwszej instancji, gdyż - jak wskazał Sąd - pisemna informacja o braku propozycji pracy bądź służby wystosowana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej funkcjonariuszowi służby celnej, jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. stanowiącą równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlega zaskarżeniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej a w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a tym samym błędne przesądzenie, że pisemna informacja o braku propozycji zatrudnienia lub służby doręczona skarżącej 31 maja 2017 r. jest decyzją administracyjną, na którą służy prawo wniesienia odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w sytuacji gdy pismo informujące o braku propozycji zatrudnienia lub służby nie rozstrzyga w sposób władczy o istnieniu stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 1 i ust. 3 pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., przez uznanie pisma informującego o braku propozycji zatrudnienia lub służby za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. skutkującą zwolnieniem ze służby i w konsekwencji odrzucenie skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, bowiem przedwczesnej, gdyż złożonej na decyzję organu pierwszej instancji, bo nie została wydana decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na odwołanie od propozycji zatrudnienia, w sytuacji gdy pismo informujące o braku propozycji zatrudnienia lub służby doręczone skarżącej [...] maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż pismo nie rozstrzyga w sposób władczy o istnieniu stosunku zatrudnienia lub służby, przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw, z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 1 i ust. 3 pwKAS oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 60, art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn aniżeli brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że "pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. informujące o nieprzedłożeniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu jej stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby" i pismo to podlega kontroli sądu administracyjnego, w sytuacji gdy pismo doręczone skarżącej przez pracodawcę nie jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie wynikającej z przepisów prawa materialnego, a powyższe ma niebagatelne znaczenie w kontekście przepisu art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z tego przepisu w szczególności z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji błędnej oceny "pisma z dnia [...] maja 2017 roku", przez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, że "pismo" jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, bowiem Sąd poza odwołaniem się do poprzednich uregulowań dotyczących reform służby celnej nie wskazał na elementy konstrukcyjne, z których miałoby wynikać, że pismo informujące o braku propozycji pracy lub służby jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wypełnia definicje aktu administracyjnego), co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1, ust. 3 ustawy pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pismo informujące o braku propozycji pracy lub służby doręczone funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy pismo nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika Krajowej Administracji Skarbowej wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby, prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r. będące informacją o braku propozycji pracy lub służby jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, w sytuacji gdy pismo o braku propozycji pracy lub służby nie zawiera niezbędnych elementów decyzji o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów, dla uznania tegoż pisma za decyzję administracyjną wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca zwróciła uwagę, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta zgodnie ze stanowiskiem organu. Ponadto z ostrożności procesowej wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania. Podała, że na skutek bezprawnego usunięcia jej ze służby, jej sytuacja materialna znacznie się pogorszyła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania oraz występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty i argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, jednak nie mogła ona doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pomimo bowiem, że powody odrzucenia skargi wskazane przez Sąd pierwszej instancji są chybione, samo odrzucenie skargi było zasadne. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle prawa zaskarżone pismo z [...] maja 2017 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zawierające informację o nieprzedłożeniu propozycji zatrudnienia i wygaśnięciu stosunku służbowego podlega kontroli sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z organem, że przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. Stanowi ono bowiem jedynie informację, iż nie zostanie skarżącej przedstawiona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, a w konsekwencji, na podstawie art. 170 § 1 pkt 1 pwKAS, że jej stosunek służbowy ulegnie wygaszeniu 31 sierpnia 2017 r. Zauważenia wymaga, że przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia /służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej: "uKAS"). Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o nieprzedłożeniu skarżącej nowych warunków zatrudnienia, zawiera jedynie informację o dokonanym przez organ wyborze jednego z ww. rozwiązań, do którego był zobowiązany na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast podanie w treści pisma, że stosunek służbowy skarżącej ulegnie wygaśnięciu 31 sierpnia 2017 r., zawiera wskazanie konsekwencji, wynikających z mocy prawa, z braku złożenia jej propozycji służby lub pracy. Nie można zatem uznać, aby stanowiło decyzją administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Nie jest bowiem aktem indywidualnym o charakterze władczym, nie rozstrzyga o żadnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego, lecz stanowi oświadczenie wiedzy. Tym samym skargę złożoną w sprawie uznać należy za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że w stosunku do funkcjonariusza, który nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 pwKAS, winna zostać wydana decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby, natomiast w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 uKAS). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Podkreślenia wymaga, że w decyzji tej organ powinien, tak jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić - mając na uwadze treść art. 165 ust. 7 pwKAS. - dlaczego propozycja nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2768/17 zgodnie, z którym analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skoro zaś ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Tym samym podstawę do wydania decyzji w niniejszym przypadku jest art. 170 ust. 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 2 uKAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że na etapie reorganizacji służby celnej, brak jest podstaw do przyjmowania, że odrębnej kontroli sądowej mogłyby podlegać czynności informacyjne organu związane z udzieleniem pisemnej informacji, że propozycja dalszej służby lub pracy nie zostanie przedłożona. Ponadto wyjaśnić trzeba, że w przypadku zaistnienia podstaw do zwolnienia funkcjonariusza w oparciu o art. 179 czy 180 uKAS, przesłanki te będą badane na etapie wydania decyzji orzekającej o zaistnieniu skutku zwolnienia, natomiast poprzedzająca tę decyzję czynność nie podlega zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 2021 r., III OSK 409/21). Mając powyższe na uwadze, za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej organu kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru pisma z [...] maja 2017 r. oraz właściwości sądu administracyjnego. Podnieść jednakże należy, że pomimo, iż zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są zasadne, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić bowiem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych postaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, o czym stanowi art. 184 p.p.s.a. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, pomimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wadliwe było jego uzasadnienie, gdyż przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, a nie jako niedopuszczalna z innych przyczyn (przedwczesna) - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak mylnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Dla tej sprawy ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wynikają zatem z niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś z uzasadnienia postanowienia Sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).