II SA/Go 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2017 r., nr LIV/291/17 w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej oddala skargę. 1. Rada Miejska w dniu 28 grudnia 2017 r. podjęła uchwałę nr LIV/291/17 w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2000 r., Nr 61, poz. 710, dalej rozporządzenie w sprawie diet). W § 1 pkt 1-3 uchwały Rada Miejska ustaliła wysokość zryczałtowanych diet miesięcznych, wynoszących: - dla Przewodniczącego Rady Miejskiej - 1.611,00 zł, - dla wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej oraz przewodniczących Komisji - 1.300,00 zł, - dla radnych - 1.200,00 zł. W § 1 pkt 4 uchwały określono, że dla radnych - z tytułu udziału w kontrolach prowadzonych przez Radę - przysługuje dodatkowo 90 zł za pracę za każdy dzień kontroli. W § 2 uchwały ustalono zasady pomniejszania diet z uwagi na nieobecność radnego na sesji bądź posiedzeniu komisji. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 2 stycznia 2018 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. 2. W dniu 2 marca 2018 r. skargę do sądu administracyjnego na uchwałę złożył Wojewoda zaskarżając § 1 pkt 4 uchwały i zarzucając mu istotne naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g., art. 25 ust. 6 u.s.g. oraz 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie diet wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że z przepisów art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie diet wynika, że rada gminy ustalając wysokość diet powinna wziąć pod uwagę liczbę mieszkańców danej gminy, a także funkcje pełnione przez radnego. Ponadto wysokość diet nie może miesięcznie przekroczyć kwot określonych rozporządzeniem. Zdaniem Wojewody w orzecznictwie i doktrynie akceptuje się wypłacanie diety w formie zryczałtowanej, z tym zastrzeżeniem, że rada określi w sposób niebudzący wątpliwości zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego w sesjach rady, na posiedzeniach komisji rady i ewentualnie w innych pracach. W ocenie Wojewody analiza zaskarżonego przepisu § 1 pkt 4 uchwały prowadzi do wniosku, że wbrew zapisowi o ustaleniu wysokości zryczałtowanych diet miesięcznych, w przypadku udziału radnego w kontrolach, Rada Miejska wprowadziła dodatkowe świadczenie pieniężne, niejako obok tych diet. W ocenie skarżącego jeżeli rada gminy decyduje się na wypłacanie diet w formie ryczałtu, brak jest podstaw, aby wprowadzać niezależnie od tego dodatkowe świadczenie pieniężne za pracę za każdy dzień kontroli. Z tego względu § 1 pkt 4 uchwały, wprowadzający - obok zryczałtowanej diety - dodatkowe świadczenie pieniężne z tytułu udziału radnych w kontrolach przeprowadzanych przez Radę Miejską, nawet pomimo nazwania tego świadczenia również zryczałtowaną dietą narusza art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy jest właściwa wyłącznie do ustalenia zasad przyznawania radnemu diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. Wojewoda podkreślił, że radny pełni funkcję społecznie, a dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę, tylko ekwiwalent utraconych korzyści głównie z tytułu pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesjach rady gminy, posiedzeniach komisji bądź wykonywania innych obowiązków związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g. rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym i dlatego wykonywanie przez radnych czynności kontrolnych nie stanowi podstawy do przyznawania im specjalnego, dodatkowego świadczenia pieniężnego z tego tytułu. Nadto przyznanie radnym z tytułu udziału w kontrolach dodatkowo 90 zł za pracę za każdy dzień kontroli może prowadzić do przekroczenia maksymalnej wysokości diet przysługujących radnym w ciągu miesiąca, o której mowa w art. 25 ust. 6 u.s.g. 3. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Gminy – Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem strony przeciwnej stanowisko Wojewody nie jest trafne, gdyż treść przepisu § 1 pkt 4 nie wprowadza świadczenia dodatkowego, innego niż dieta. Zdaniem strony przeciwnej dopuszczalne jest wprowadzanie diet ryczałtowych odrębnie za udział w posiedzeniach rady gminy oraz odrębnie za udział radnych w czynnościach kontrolnych. Zakaz taki nie wynika z przepisów prawa, w szczególności art. 25 ust. 4 u.s.g. Skoro orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza stosowanie formy diety za udział lub ryczałtowej, nic nie stoi na przeszkodzie, aby wprowadzać rozwiązanie mieszane, to jest takie w którym dieta w części jest określona jako ryczałt, a w części uzależniona od udziału w zespołach kontrolnych lub komisjach doraźnych. Takie rozwiązanie jest często stosowane, właśnie w związku z regulowaniem należnych radnym diet za pracę w komisjach doraźnych, w których to przypadkach rzadko kiedy wprowadzany jest system ryczałtowy. Strona przeciwna nie zgodziła się również z zarzutem, że § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały narusza art. 25 ust. 6 u.s.g. i § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie diet doprowadzając do przekroczenia maksymalnej wysokości diet, przysługujących radnym w ciągu miesiąca. Powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie zawierają delegacji dla organów uchwałodawczych gmin do określana, czy doprecyzowywania ustalonych limitów diet radnych. Oznacza to, że wypłacana dieta dla radnego w danym miesiącu nigdy nie może przekroczyć kwoty wskazanej w § 3 pkt 2 rozporządzenia, choćby radny w danym miesiącu brał udział w kontrolach trwających 20 lub więcej dni roboczych. Podobny zarzut należałoby formułować wobec wszystkich tych regulacji samorządów w zakresie diet radnych, które wprowadzają system nie ryczałtowy, a uzależniony od liczby posiedzeń. Zapisanie zaś w uchwale limitu określonego w przepisach ustawy i rozporządzenia byłoby niedozwolonym powtórzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podkreślić należy, że wymienione akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada także organ nadzoru - wojewoda (art. 86 i art. 93 ust. 1 u.s.g.), z którego to prawa Wojewoda skorzystał. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała (zarządzenie) jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów gminy przedkładanych organom nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia wywołuje skutek wnioskowany w skardze. 5. Mając na uwadze powyższe należy przeanalizować treść przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej uchwały, w tym kwestionowanego co do ważności przepisu § 1 pkt 4 uchwały. Zbiór przepisów dotyczących wykonywania mandatu radnego gminy, ochrony tego mandatu oraz przyznawania diet zawiera art. 25 u.s.g. Przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. określa, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie z ust. 6 art. 25 u.s.g. wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (przy czym ust. 7 art. 25 u.s.g. stanowi delegację dla Rady Ministrów określającej w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca). Nadto art. 26 ust. 8 u.s.g. określa, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Mając na względzie tak ukształtowany zakres delegacji ustawowej należy ocenić jego realizację odnosząc się do tego czy granice tej delegacji zostały przekroczone. Wbrew temu, co twierdzi się w skardze i co ze skargi wynika, istotą tej delegacji jest pozostawienie radzie gminy swobody ukształtowaniu diety dla radnych, przez co należy rozumieć także jej zróżnicowanie w zależności od pełnionych funkcji przedmiotowych i podmiotowych. Wynika to z tej racji, że mandat radnego, jako związany z partycypowaniem społeczności lokalnej we władzy publicznej podlega szczególnej ochronie prawnej i to społeczność lokalna, przez swoich przedstawicieli – stanowiących skład rady gminy, autonomicznie decyduje o wykonywaniu tego mandatu i ekwiwalencie za jego społeczne wykonywanie. Zasadę tę honoruje przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. i dalsze przepisy tego artykułu odnoszące się do diety. Wynika z nich, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza - by dieta nie straciła swego charakteru jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego i druga, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów. Natomiast w ramach tych granic kształtowanie diety należy do kompetencji organu uchwałodawczego gminy. W szczególności do zasad, które ustala rada gminy należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, CBOSA). 6. Rozważając umocowanie rady gminy do podjęcia uchwały o treści jak w sprawie przypomnieć należy, że Konstytucja RP, w szczególności w art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1, poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w dwóch zasadniczych aspektach: - w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz - w aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., OTK-A 2009/9/139). Ochrona ta, zdaniem sądu, wymaga rozważenia proporcjonalności ingerencji we wskazane prawa konstytucyjne jednostki, w tym także oceny wykorzystywania rozumowań prawniczych i metod wykładni, które prowadzą do ograniczenia radzie gminy kompetencji uchwałodawczej w sparwie. Zdaniem sądu taki charakter ma argumentacja zawarta w skardze bowiem nie dowodzi ona sprzeczności zaskarżonego przepisu § 1 pkt 4 uchwały z prawem w stopniu wykazującym cechę istotności. Jest ona jedynie brakiem akceptacji innego, mieszczącego się w ramach delegacji rozwiązania, z punktu widzenia przyjętego przez organ nadzoru wzorca uchwały w sprawie diet. Dodać należy, że wzorca, który nie jest jedynym dopuszczalnym do zrealizowania. Wykładnia prezentowana przez organ nadzoru ma zatem charakter zawężający i z tego powodu nie może zostać zaakceptowana. 7. Trafnie bowiem strona przeciwna w odpowiedzi na skargę powołuje się na poglądy doktryny, które dopuszczają różnice w ukształtowaniu diet, czego wyrazem jest wyodrębnienie podstawowych diet ryczałtowych oraz diet ryczałtowych za pełnienie przez radnych funkcji kontrolnych. To, że funkcje te są realizacją zadań przynależnych do rady gminy i związanych ze społecznym wykonywaniem mandatu radnego nie przeczy możliwości przyznania diet, które w tym przypadku stanowią ekwiwalent utraconych korzyści. Oczywiste jest bowiem, że wykonywanie kontroli wiąże się z dodatkowymi obciążeniami i kosztami i trudno przeczyć racjonalności rozwiązania, które rekompensuje i zarazem stymuluje dodatkową aktywność radnych z pożytkiem dla społeczności lokalnej. Również trafnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę, że to przepisy ustawy (rozporządzenia) wyznaczają górne limity łącznej kwoty diety wobec czego łączna wysokość diet wypłaconych na podstawie wszystkich punktów § 1 uchwały w każdym przypadku, niezależnie od funkcji i ilości kontroli, nie może przekroczyć limitu ustawowego. Powtórzenie zapisu ustawowego w uchwale było niecelowe i zbędne. Treść przepisu § 1 pkt 4 uchwały mieści się zatem w zakresie delegacji wynikającej z art. 25 ust. 4 u.s.g., nie narusza istotnie pozostałych przepisów zawartych w tym artykule ani też innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.