VI SA/Wa 281/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz skarżącego W. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant [...] Policji (KP) decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. J. – Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "G." z siedzibą w [...] (dalej skarżący), od decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej organ I instancji) z [...] lipca 2017 r., nakładającej karę pieniężną w kwocie 5.000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Do wydania decyzji KP doszło w następującym stanie sprawy. Funkcjonariusze Policji w dniu [...] października 2016 r. w [...], na trasie [...], na wysokości [...], zatrzymali do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...] z naczepą marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez A. Z. W toku kontroli dokonano pomiaru długości ciągnika samochodowego i naczepy wraz z ładunkiem przy pomocy przymiaru wstęgowego, który to pomiar ujawnił wymiary zatrzymanego zespołu pojazdów wynoszące 19,70 m długości oraz 2,55 m szerokości wraz z ładunkiem. Zespołem pojazdów przewożony był ładunek podzielny w postaci profili betonowych w ilości 2 sztuk, spiętych łańcuchami. Z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych wymiarów, tj. 16,5 długości o 3,20 m (w przypadku pojazdu czołowego) interweniujący funkcjonariusze zażądali od kierującego okazania odpowiedniego zezwolenia. Kierowca okazał zezwolenie kategorii V nr [...] na przejazd pojazdu nienormatywnego na okres 6 miesięcy w terminie od 6 czerwca 2016 r. do 6 grudnia 2017 r. Stwierdzono, z uwagi na fakt przewożenia zespołem pojazdów ładunku podzielnego, że okazane na miejscu zezwolenie nie upoważniało wykonującego przedmiotowy transport drogowy do przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym. Powyższe ustalenia zostały utrwalone w protokole kontroli nr [...] i innych dokumentach uzyskanych w toku kontroli, notatce urzędowej z dnia [...] października 2016 r. i potwierdzone później w toku przesłuchań funkcjonariusza Policji dokonującego tej kontroli. W konsekwencji organ I instancji decyzją z [...] lipca 2017 r. nałożył na Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "G." z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.):§ 2 ust. 1 pkt 3 Długość pojazdu nie może przekraczać w przypadku pojazdu członowego - 16,50 m, z zastrzeżeniem ust. 16; § 2 ust. 2 Szerokość pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 13 § 45 ust. 3 pkt 1, § 54 ust. 3 nie może przekraczać 2,55 m i nie obejmuje ona lusterek zewnętrznych, świateł umieszczonych na bokach pojazdu oraz elementów elastycznych wykonanych z gumy lub z innych tworzyw sztucznych. Szerokość nadwozia pojazdu, który jest przeznaczony do przewozu towarów w określonej temperaturze, jeżeli jego ściany boczne wraz z izolacją termiczną mają grubość nie mniejszą niż 45 mm każda, oraz klimatyzowanego kontenera lub wymiennego nadwozia nie może przekraczać 2,60 m.; § 2 ust. 4 Wysokość pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 12, nie może przekraczać 4,00 m. Na podstawie wyników z pomiarów przeprowadzonych w trakcie kontroli drogowej stwierdzono, iż kontrolowany pojazd członowy odpowiada parametrom wymiarowo-wagowym i drogom publicznym przewidzianych dla zezwolenia min. kategorii III po za faktem, że wbrew przepisowi art. 64 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym przewożony ładunek był podzielny. Organ podkreślił ,że zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym wydawane jest jedynie dla ładunku niepodzielnego. Kierowca okazał zezwolenie kategorii V nr [...] na przejazd pojazdu nienormatywnego na okres 6 miesięcy w terminie od 06.06.2016- 06.12.2017 i stwierdził , że innych zezwoleń nie posiada. Ze względu na fakt, że zespołem pojazdów przewożony był ładunek podzielny w postaci profili betonowych w ilości 2 sztuk, spiętych łańcuchami żadne zezwolenie nie upoważniało wykonującego przedmiotowy transport drogowy do przewozu tego ładunku po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. – Prawo o ruchu drogowym, - rażące naruszenie art. 107 § 3 Kpa. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 7 Kpa. w związku z art. 77 § 1 Kpa. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, - naruszenie art. 8 Kpa. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji zgodnie z art. 155 Kpa. oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji KP przytoczył treść przepisów art. 64 ust. 2, art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.; dalej "Prd."). Stwierdził, że skoro kontrolowany pojazd przekroczył dopuszczalne wymiary, tj. długość, która została określona w art. 62 ust. 4a pkt 1 Prd. i wynosiła dla tego pojazdu członowego -16,50 m, to należy zaliczyć go do pojazdu nienormatywnego. Zresztą, jak wyjaśnił KP, jak wskazuje odwołanie, nie kwestionuje ono zarówno tego, iż kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym, jak również tego, że przewożony ładunek był podzielny. Jak przypomniał KP, w odwołaniu wskazano naruszenia przepisów postępowania powołując się na art. 67 § 1 i art. 68 § 1 Kpa. Według przedsiębiorcy protokół kontroli drogowej oznaczony sygnaturą [...] nie zawierał jakichkolwiek informacji, do których mógłby się on merytorycznie odnieść, w szczególności protokół nie zawierał wyartykułowanego wprost zarzutu i odniesienia tego zarzutu do ustaleń faktycznych. W odwołaniu skarżący podniósł, że w skarżonej decyzji organ zawarł nieprawdziwe tezy odnośnie faktu dokonania pomiaru wymiarów zewnętrznych kontrolowanego zespołu pojazdów, przyjmując, że w przypadku dokonania tych pomiarów zostałyby one, jako najważniejsze dowody w sprawie, odpowiednio zaprotokołowane w protokole kontroli w trybie przewidzianym w art. 67 § 1 Kpa. Podniesiony został również fakt, na co zwrócił uwagę KP, że protokół nie zawierał informacji potwierdzających fakt dokumentowania przebiegu kontroli przy użyciu sprzętu do cyfrowego obrazowania, nie wskazano jakim urządzeniem kontrolno-pomiarowym zostały wykonane pomiary oraz czy przyrządy do pomiaru podlegały prawnej kontroli metrologicznej, a w szczególności posiadały świadectwa legalizacji lub inne równorzędne dokumenty uprawniające do użycia ich w obrocie prawnym. Nadto KP przywołał, że jak podał skarżący, postępowanie administracyjne w celu nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 140ab ust. 1 Prd. wymaga dokonania pomiarów gabarytów pojazdów oraz szczegółowego ich zaprotokołowania, co wynika z treść § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Przypomniał, że podnoszony był również przez skarżącego brak uwzględnienia wyjaśnień nadesłanych w piśmie z dnia 15 listopada 2016 r., co w dalszym toku spowodowało brak ich uwzględnienia w treści skarżonej decyzji. KP odnosząc się do powyższego stwierdził, że podstawą prawną sporządzenia protokołu kontroli drogowej jest art. 74 ust. 1 i art. 89 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i służy zaprotokołowaniu naruszeń w świetle tej ustawy. Przedmiotowa kontrola nie wykazała naruszeń ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym nie odnotowano tej informacji na protokole w miejscu gdzie znajdować się powinna informacja o zaistnieniu naruszeń oraz ich liczbie. A co za tym idzie, powyższy protokół nie może zawierać wskazywanych przez przedsiębiorcę w odwołaniu informacji i dokumentowania użycia urządzeń kontrolno-pomiarowych. Niniejsza decyzja dotyczy naruszenia ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Informacja o tym zawarta jest w uwagach do powyższego protokołu. Wszelkie informacje o dokonaniu pomiarów, użytych do tego celów urządzeń, sposobu ich wykonania oraz osób uczestniczących w czynnościach zostały uwzględnione w notatce urzędowej i protokole przesłuchania funkcjonariusza Policji – T. B. Do dokumentacji dołączone jest również świadectwo legalizacji ponownej przymiaru wstęgowego oznaczonego numerem [...] ważne do dnia 31 grudnia 2020 r. KP wskazał, że nadesłane przez przedsiębiorcę wyjaśnienia z dnia 14 listopada 2016 r., jak również sprostowanie do tych wyjaśnień, zostały uwzględnione i dołączone do materiałów sprawy, jednakże wniesione w nich żądanie w postaci nadesłania protokołu z wykonanych pomiarów zespołu pojazdów nie mogło być spełniony z racji tego, że z takiej czynności protokołu się nie sporządza. Niezrozumiałym jest kwestia powołania się na § 2 pkt 17 ww. rozporządzenia, gdyż § 2 wspomnianego rozporządzenia zawiera czternaście punktów. Dalej KP przytoczył treść art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 Prd. W podsumowaniu KP wskazał, że analiza stanu faktycznego sprawy, w tym analiza ww. protokołu kontroli i załączonych do niego dokumentów, m.in. dokumentu przewozowego CMR (pkt 7 [...] - liczba paczek/pakietów), notatki urzędowej z dnia [...] października 2016 r., jak również zeznań funkcjonariusza Policji przeprowadzającego ww. kontrolę - asp. sztab. T. B. – potwierdzają, że wskazanym zespołem pojazdów przewożony był ładunek w postaci profili betonowych w ilości dwóch sztuk (ładunek podzielny). Natomiast okazane na miejscu zezwolenie nie upoważniało wykonującego przedmiotowy transport drogowy do przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym. Dlatego też, jak stwierdził KP, nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 5.000 złotych w związku z przewozem pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II, było w pełni uzasadnione. W skardze na wskazaną na wstępie decyzję KP skarżący postawił zarzut naruszenia art. 140aa ust. 1 Prd. poprzez wadliwe jego zastosowanie. Sformułował również zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 107 § 3 Kpa. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia, - art. 67 § 1 Kpa. poprzez oparcie decyzji na "quasifaktach" nie udokumentowanych należycie w protokole kontroli, - art. 7 Kpa. w związku z art. 77 § 1 Kpa. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, - art. 8 Kpa. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W konsekwencji powyższego wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację na rzecz sformułowanych w niej zarzutów. Podkreślił, że w protokole nie tylko nie zawarto informacji na temat wyników ważenia, ale nie zawarto także żadnej wzmianki potwierdzającej fakt wykonania jakiegokolwiek pomiaru ergo w rozumieniu przepisów Kpa., żaden pomiar nie został w toku kontroli wykonany. Co istotne, jak podał skarżący, dopiero w treści decyzji organu I instancji pojawił się wynik pomiaru wartości 20,15 m, skoro na całym etapie postępowania administracyjnego (łącznie z uwzględnieniem treści protokołu kontroli) nie został on ujawniony. W odpowiedzi na skargę KP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja KP, utrzymująca w mocy poprzednie rozstrzygnięcie KRP, w przedmiocie nałożenia na Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "G." z siedzibą w [...] kary pieniężnej (w ten sposób wskazano stronę - adresata rozstrzygnięcia - w treści decyzji organu I instancji). Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa., jednym z nieodzownych, a zarazem szczególnie istotnych elementów decyzji administracyjnej jest wskazanie jej adresata, tj. oznaczenie strony lub stron, do której decyzja jest kierowana. Wymóg ten służy przede wszystkim określeniu czyich praw i obowiązków określona decyzja dotyczy. Status adresata decyzji administracyjnej powiązany jest ściśle z kwestią posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego, którą to materię reguluje art. 28 Kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Użyty w tym przepisie zwrot "każdy" nie oznacza jednak wszelkiej kategorii podmiotów, legitymujących się określonym interesem w załatwieniu sprawy, lecz jedynie te, które legitymują się zdolnością prawną. Na gruncie Kpa., w myśl art. 29 tej ustawy, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Wyliczenie to jest wyczerpujące i w zasadzie krąg ten nie może być rozszerzany, chyba że istnieje ku temu wyraźne upoważnienie ustawowe. W doktrynie przyjmuje się, że jest to krąg podstawowy rodzajów podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 226). Do rozważenia w przedmiotowej sprawie pozostaje zatem, czy istnieje ustawowe upoważnienie do przyjętego przez organy określenia strony. Kwestię zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym, Kpa. reguluje poprzez odsyłanie w tym zakresie do przepisów prawa cywilnego (tekst jedn.: art. 8-22 k.c.). Z rozstrzygnięcia (tekst nagłówka sentencji) decyzji organu I instancji wynika, że została ona skierowana do Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "G." z siedzibą w [...]. Takie oznaczenie strony mającej być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej - nie jest prawidłowe, to nic innego, jak nazwa (firma w rozumieniu potocznym) pod jaką zarejestrował się w ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorca, będący osobą fizyczną. Podkreślenia przy tym wymaga, że sama nazwa (firma) nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Mówiąc inaczej, nazwa nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wskazać jednocześnie należy, że stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiot pozostaje w związku z działalnością gospodarczą określonej osoby fizycznej, będzie przedsiębiorca, czyli osoba fizyczna tę działalność prowadząca. Przedstawione stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/01 464/08; LexPolonica nr 2083908; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2007 r.; sygn. akt VI SA/Wa 2305/2006; LexPolonica nr 1243492; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 730/2010; LexPolonica nr 2622251, wyrok WSA w Opolu z dnia 19 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Op 15/2004; LexPolonica nr 1239254). W ostatnim z powołanych wyroków sąd stwierdził, że poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby, powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło także do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu oznaczenia strony (art. 107 § 1 Kpa.). Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać więc należy, że organ I instancji w wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. w jej komparycji i rozstrzygnięciu nie zamieścił jakichkolwiek danych osobowych przedsiębiorcy, który funkcjonuje pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "G." z siedzibą w [...], pomimo że danymi tymi dysponowało. Podkreślenia także wymaga, że w razie wystąpienia wątpliwości, co do strony postępowania administracyjnego, nie było przeszkód aby wezwać przedsiębiorcę do wyjaśnienia tej kwestii. Użyta przez organy nazwa własna, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, nie jest zatem - firmą, gdyż nie wskazuje formy prawnej (cecha ta nie dotyczy poza tym osób fizycznych), ani też nie oznacza przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, a prowadzącego indywidualną działalność gospodarczą, gdyż nie wskazuje imiennie tego przedsiębiorcy. Prawidłowe ustalenie strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej, ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia procesowego charakteru i funkcji pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby, powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu oznaczenia strony (art. 107 § 1 Kpa.). Skierowanie decyzji do podmiotu wadliwie oznaczonego, a przez to niemieszczącego się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 29 Kpa. i w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) jest równoznaczne w skutkach ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.. Wracając na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślić należy, że nie doszło tu do skierowania decyzji do osoby oznaczonej w sposób niepełny (co stwarzałoby możliwość rektyfikacji tego rodzaju wady), jednak organy kierowały ją do jednostki nieposiadającej samodzielnego bytu prawnego. Tym samym, brak było możliwości skutecznej egzekucji nałożonego obowiązku przez organ egzekucyjny, a w dodatku eliminacja z obrotu prawnego (np. zmiana) nazwy, pod jaką działa osoba fizyczna, nie jest niczym ograniczona, co w zaistniałym stanie rzeczy powodować by mogło uwolnienie się podmiotu odpowiedzialnego od wykonania nałożonego obowiązku z pominięciem procedur związanych z wygaśnięciem bytu prawnego osób prawnych i fizycznych. Przedstawionej wadliwości nie dostrzegł organ odwoławczy, co czyni wadliwą decyzję tego organu. Wskazać należy, że nieprawidłowe oznaczenia strony w decyzji organu I instancji – Sąd dostrzegł z urzędu. Mimo powyższego błędu, organ odwoławczy zaaprobował wadliwość decyzji. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji skierowana została nie do przedsiębiorcy a do nazwy pod jaką działał przedsiębiorca. Stwierdzenie uchybienia proceduralnego zwalnia Sąd z obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do wywodów zaskarżonej decyzji oraz do zarzutów skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do podmiotu będącego stroną postępowania, a nie utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "G." z siedzibą w [...]. Z uwagi na fakt, że kontrola zaskarżonych decyzji wykazała istotne, wyżej wyszczególnione uchybienia, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) decyzję tę uchylił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a..