I SA/Bk 185/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. Ś. [...] na czynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie przekazania dotacji w niepełnej wysokości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza Miasta Z. na rzecz A. Ś. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. Ś. (dalej powoływana także jako Skarżąca) prowadzi Przedszkole Niepubliczne [...] w Z. i z tego tytułu, zgodnie z przepisami otrzymuje dotacje oświatowe na dzieci będące uczniami przedszkola. Jeden z uczniów przedszkola, M. K. uzyskał w dniu 12 grudnia 2017 r. orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Ł. W dniu 5 stycznia 2018 r. Skarżąca złożyła miesięczną informację o liczbie uczniów w przedszkolu, według wzoru ustalonego przez Radę Miejską. W informacji wskazano, że do przedszkola uczęszcza 2 uczniów z autyzmem, w tym M. K. W dniu 9 stycznia 2018 r., przedszkole otrzymało przelew dotacji w kwocie 14 932,83 zł. Kwota wypłaconej dotacji nie zawiera dotacji na jedno dziecko niepełnosprawne – M. K. Skarżąca, powołując się na art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203, dalej powoływana jako u.f.z.o.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na czynność Burmistrza Miasta Z. niewypłacenia należnej dotacji w pełnej, należnej wysokości. Skarżącej czynności zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 3 u.f.z.o., poprzez niewypłacenie dotacji na ucznia niepełnosprawnego za styczeń 2018 r. pomimo obowiązku wynikającego w w/w przepisu ustawy oraz złożenia wniosku o udzielenie dotacji do dnia 30 września 2017 r. i miesięcznej informacji o liczbie uczniów; - art. 6 kpa, poprzez brak działania organu na podstawie przepisów prawa i rażące naruszenie w czynności przepisów m.in. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych; - art. 7 kpa poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu dzieci objętych opieką prowadzoną przez przedszkole; - art 8 kpa poprzez postępowanie, które rażąco narusza zaufanie do działania organu administracji; - art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ. Zdaniem Skarżącej, Burmistrz Miasta Z., naruszył art. 17 ust. 3 u.f.z.o. poprzez nieudzielenie dotacji za styczeń 2018 r. na dziecko niepełnosprawne, uczęszczające do przedszkola Skarżącej, któremu przysługuje dotacja w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego M. K. zostało wydane 12 grudnia 2017 r., a zatem dziecko to nie zostało ujęte w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2017 r. Tym samym Skarżąca nie mogła uwzględnić go w liczbie dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Zaznaczył, że Miasto Z. otrzymało subwencję oświatową na 2018 r. na ośmioro dzieci niepełnosprawnych z autyzmem, w tym na jedno dziecko w Niepublicznym Przedszkolu [...]. Dziecko te było wykazane w SIO wg stanu na 30 września 2017 r. (z orzeczeniem z dn. 12 września 2017 r.). W ocenie Burmistrza, w myśl art. 17 ust. 3 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole otrzymuje dotację na ucznia niepełnosprawnego jeśli przewidziano na tego ucznia kwotę w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, że udzielanie dotacji oświatowej, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego, spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o.). Sednem sporu w rozpoznawanej sprawie jest nieprzekazanie w styczniu i miesiącach następnych 2018 r. na rzecz Skarżącej prowadzącej Przedszkole Niepubliczne [...] w Z. przez Burmistrza Miasta Z. dotacji na ucznia niepełnosprawnego, posiadającego orzeczenie (z dnia 12 grudnia 2017 r.) o potrzebie kształcenia specjalnego. Burmistrz Miasta Z. w odpowiedzi na skargę argumentował, że zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole otrzymuje dotację na ucznia niepełnosprawnego jeżeli przewidziano na tego ucznia kwotę w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Z treści art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2017 r. poz. 2203, dalej jako u.d.j.s.t.) wynika, że wysokość tej subwencji, jest powiązana z informacjami wynikającymi z zestawienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 1927, dalej jako u.s.i.o.). Zestawienie to natomiast zawiera dane uczniów niezbędne do dokonania podziału części oświatowej subwencji ogólnej według stanu na dzień 30 września danego roku, a zatem w niniejszej sprawie – według stanu z dnia 30 września 2017 r. W tej dacie wskazywane dziecko niepełnosprawne nie mogło zostać ujęte w systemie informacji oświatowej, gdyż orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zostało wydane dopiero w dniu 12 grudnia 2017 r. Skoro uczeń niepełnosprawny nie został uwzględniony w wysokości subwencji oświatowej przyznanej gminie, przedszkole nie mogło otrzymać na niego dotacji. W ocenie Sądu stanowisko organu jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Z cytowanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że niepubliczne przedszkole otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy, a nie na ucznia, który został ujęty w systemie informacji oświatowej. Stosownie do wskazanego przez organ art. 28 ust. 7 u.d.j.s.t. do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie o systemie informacji oświatowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.i.o. ustawa określa organizację i zasady działania systemu informacji oświatowej służącego uzyskiwaniu danych niezbędnych do: (1) prowadzenia polityki oświatowej państwa na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, w tym wspomagania zarządzania oświatą; (2) efektywnego funkcjonowania systemu finansowania zadań oświatowych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym; (3) analizy efektywności wykorzystania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie zadań oświatowych; (4) nadzorowania i koordynowania wykonywania nadzoru pedagogicznego na terenie kraju oraz podnoszenia jakości edukacji. Przez system informacji oświatowej zapewnia się powszechny dostęp do informacji z zakresu oświaty (ust. 2 art. 1). W myśl art. 50 ust. 1 u.s.i.o. raz w roku, według stanu na dzień 30 września, a w przypadku kolegiów pracowników służb społecznych według stanu na dzień 10 października, na podstawie danych zawartych w zbiorach danych szkół i placówek oświatowych, zbiorach danych innych jednostek wykonujących zadania z zakresu oświaty, zbiorach danych uczniów oraz zbiorach danych nauczycieli, zgromadzonych w bazie danych SIO, są sporządzane: (1) zestawienia zawierające dane dotyczące liczby uczniów i liczby etatów nauczycieli, niezbędne do dokonania podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego; (2) zestawienia zawierające dane niezbędne do celów statystyki publicznej. Uznanie stanowiska organu, że dotacja udzielana jest wyłącznie na uczniów ujętych w systemie informacji oświatowej prowadziłoby do naruszenia zasady wynikającej z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Przedstawione regulacje ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i ustawy o systemie informacji oświatowej, niewątpliwie mają umożliwić jednostkom samorządowym odpowiednie zaplanowanie środków w swoich budżetach. Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego, nie wykluczają one możliwości udzielenia dotacji, w sytuacji, gdy w ciągu trwającego roku szkolnego następują zmiany polegające na zwiększeniu się liczby uczniów w przedszkolu, czy też polegające na orzeczeniu niepełnosprawności jednego z obecnych uczniów. Gmina może wnioskować o zwiększenie subwencji oświatowej, może też sfinansować te zadanie z własnych środków. To podmiot dotujący zobowiązany jest zabezpieczyć środki niezbędne do wypłaty dotacji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami przysługują prowadzącemu przedszkole niepubliczne. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować takiego rozumienia przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w którym przedszkole prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, w tym niepełnosprawnych, a jednocześnie zostaje pozbawione prawa do uzyskania dotacji oświatowej. Warunki przyznawana dotacji powinny zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system finansowania edukacji, a ten, zakłada konieczność zapewnienia stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy osobom niepełnosprawnym, a w przypadku wykonywania tych zadań przez przedszkola, także ich dotowania. Argumentacja wskazywana przez organ czyni niemożliwym uzyskanie dotacji przez przedszkole na ucznia, którego niepełnosprawność została stwierdzona pomiędzy okresami sprawozdawczości tj. pomiędzy 30 września danego roku, a 30 września roku następnego. Organ nie może zwolnić się od nałożonego na niego na mocy art. 17 ust. 3 u.f.z.o. obowiązku przekazania tej dotacji na każdego ucznia, w tym również od obowiązku uwzględnienia zwiększonej wysokości tej dotacji w odniesieniu do ucznia niepełnosprawnego wskazując, że otrzymana przez gminę kwota subwencji ogólnej w części oświatowej, jako nie uwzględniająca tej okoliczności, nie wystarcza na wypłatę dotacji w tej części. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ustawy o systemie oświaty wielokrotnie wskazywano, że z przepisów tej ustawy wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego wolę udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy organowi dotującemu jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II GSK 97/06, Lex nr 265689, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2010 r., IV SA/Wr 42/10, LEX nr 619305). W kontekście przedstawionej w uzasadnieniu analizy prawnej oraz faktów przedstawionych przez Skarżącą, stanowisko organu odmawiające przyznania dotacji w niniejszej sprawie należy ocenić jako niezgodne z prawem. Takie działanie organów nie może zostać uznane za urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej oraz realizujące zasadę zaufania do organów administracji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o uznanie obowiązku organu do wypłacenia dotacji na dziecko niepełnosprawne z autyzmem w roku 2018 za okres, kiedy dziecko będzie uczniem przedszkola, w wysokości wynikającej z metryczki subwencji oświatowej dla Miasta Z. na rok 2018. Zgodnie z art. 146 § 2 p.p.s.a. w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Powyższy przepis stanowi wyjątek od zasady kasacyjnego modelu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dotyczy on sytuacji, gdy uprawnienie lub obowiązek wynikają bezpośrednio z przepisów prawa i nie zachodzi potrzeba ich konkretyzowania w formie indywidualnego aktu. Uwzględnienie przedstawionego wniosku wiąże się zaś z koniecznością dokonania niezbędnych ustaleń i obliczenia kwoty dotacji należnej Skarżącej jako prowadzącej przedszkole niepubliczne. Kompetencję w tym zakresie posiada organ dotujący, który winien będzie do dokonania tej czynności wykonując niniejszy wyrok. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 697 zł składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.