II OSK 2457/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1805/17 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1805/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżąca zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: [...]WKZ) z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że budynek i grunt pod budynkiem przy [...] są wpisane do rejestru zabytków. Zaświadczeniem z dnia [...] listopada 2016 r. organ ten potwierdził, że [...] została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] r. pod numerem rejestru [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. [...]WKZ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że grunt pod [...] jest wpisany do rejestru zabytków. W uzasadnieniu organ wskazał, że z prowadzonego przez niego rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] wynika, że pod numerem rejestru [...] do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] r. została wpisana tylko [...]. Od powyższego postanowienia Skarżąca złożyła zażalenie, w wyniku którego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister stwierdził, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Odnosząc się do zagadnienia czy wpisem do rejestru zabytków objęty jest również grunt pod budynkiem Minister wskazał, że na gruncie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 716; dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych) zwolnienie od podatku od nieruchomości dotyczy wpisanych indywidualnie do rejestru gruntów i budynków. Analizując przepisy dotyczące ochrony zabytków Minister wskazał, że w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10 poz. 48, akt uchylony; dalej: ustawa o ochronie dóbr kultury), która była podstawą wydania decyzji o wpisie [...] do rejestru zabytków, zakresem rzeczowym nie zostały objęte grunty. Wpisowi do rejestru zabytków podlegały dobra kultury wyraźne wskazane przez organ. Aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067; dalej: ustawa o ochronie zabytków) również wskazują na odrębność gruntu i budynku, jako osobnych kategorii zabytku. W wyroku z dnia 9 maja 2018 r., oddalającym skargę na powyższe postanowienie, WSA w Warszawie wskazał, że podziela stanowisko organów, iż nie można wydać zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści, bowiem w rejestrze zabytków przedmiotowy grunt nie jest wpisany. Zdaniem Sądu, zabytek nieruchomy nie może być rozumiany jako nieruchomość w sensie cywilnoprawnym, lecz zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a–h ustawy o ochronie zabytków. Zabytkiem nieruchomym jest więc nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w decyzji z dnia [...] r. do rejestru zabytków wpisano część nieruchomości w postaci samego budynku. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. b) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych, tj.: - bezzasadnym przyjęciu, że grunt znajdujący się pod [...] nie jest częścią składową nieruchomości; - bezzasadnym przyjęciu, że decyzja nadająca nieruchomości status zabytku obejmowała jedynie budynek ([...]), nie zaś nieruchomość gruntową; oraz przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez jego właściwej oceny, tj. niewzięcie pod uwagę całokształtu dokumentacji będącej w posiadaniu organu oraz nieprzeprowadzenie oględzin co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] jest jedynie [...], nie zaś znajdujący się pod nią grunt, w którym znajduje się nawet jego piwnica, a zabytkowy budynek zlokalizowany na działce w całości pokrywa jej powierzchnię, a ściany zewnętrzne budynku są usytuowane w liniach granicznych działki oraz oddaleniem skargi w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż wpisem jest objęta [...] wraz z gruntem; c) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi związane z oceną materiału dowodowego wbrew wiedzy i doświadczeniu życiowemu, skutkującą przyjęciem, że grunt który znajduje się w granicach [...], a w którego środku znajdują się piwnice [...], nie jest jej częścią składową; d) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez akceptację przez Sąd sytuacji, gdy organ w uzasadnieniu poprzestał na ogólnym wskazaniu faktów przyjętych za dowody w sprawie, bez szczegółowego wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione, którym dowodom dał wiarę oraz szczegółowego wskazania przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uniemożliwiając tym samym skarżącej obronę swoich spraw; e) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 ust. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ ustalił bez zgromadzenia całego materiału dowodowego, tj. zaświadczeń, których kopie winny znajdować się w archiwum [...]WKZ, a które to zostały wydane Skarżącej co najmniej dwukrotnie, [...], oraz bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, w tym dowodu z oględzin, na okoliczność, iż status zabytku nadano łącznie budynkowi wraz z gruntem, na którym został on posadowiony oraz dowodu z interpretacji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczącego decyzji w sprawie wpisania dóbr kultury do rejestru zabytków wydawanych w latach 70-tych i 80-tych XX wieku. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego: a) art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. pkt 1 ustawy z dnia 24 października o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię polegającą a przyjęciu, iż definicja zabytku określona w niniejszym przepisie, wskazująca, iż zabytkiem jest m.in. nieruchomość, obejmuje swoim zakresem jedynie budynek wzniesiony na gruncie, nie zaś grunt i budynek trwale z nim związany, będący własnością jednego podmiotu; b) art. 46 § 1, art. 47, art. 48 i art. 50 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., dalej: kodeks cywilny) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż budynek posadowiony na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności, a w konsekwencji jedynie budynek objęty jest wpisem do rejestru zabytków; c) art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290; dalej: prawo budowlane) poprzez jego błędną wykładnię, pominięcie i nieuwzględnienie, iż budynek w definicji zawartej w tej ustawie obejmuje obiekt budowlany, który jest trwale z gruntem związany co pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż ochrona budynku przy [...], nadana decyzją z [...]r. obejmuje swoim zakresem również grunt pod budynkiem; d) art. 5 w zw. z art. 4 i art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w stanie prawnym obowiązującym w [...] r., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w chwili wydania decyzji z dnia [...] r. ustawa ta nie wskazywała definicji nieruchomości stąd należało ją wyprowadzić z treści towarzyszących przepisów, co pozwala uznać iż w definicji mieści się zarówno budynek wpisany do rejestru zabytków jak i grunt pod nim. Dodatkowo Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji wydanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r. oraz zaświadczeń, których kopie, zdaniem skarżącej powinny znajdować się w archiwum [...]WKZ. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżąca uzupełniła zarzuty skargi kasacyjnej o zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, tj. na zmianie interpretacji treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] r. skutkujące wykluczeniem z zakresu ochrony wynikającej z zapisu w rejestrze zabytków nieruchomych, gruntu położonego [...] a pozostawienie pod ochroną jedynie [...], wzniesionej na tym gruncie. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: Raportu o stanie zachowania zabytków nieruchomych w województwie [...]. Zabytki wpisane do rejestru zabytków (księgi rejestru A i C), opublikowanego w dniu [...] r.; Raportu o stanie zachowania zabytków nieruchomych w Polsce. Zabytki wpisane do rejestru zabytków (księgi rejestru A i C), opublikowanego w [...] r.; pisma [...]WKZ z dnia [...] marca 2018 r.; decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]: z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r., wraz z ich załącznikami graficznymi oraz z dnia [...] r.; postanowienia [...]WKZ z dnia [...] r.; artykułu Biuletynu Konserwatorskiego Województwa [...] z [...]. Skarżąca jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu pierwszej instancji o dołączenie do akt sprawy oryginałów części zawnioskowanych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego polegającego na przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych, będących rezultatem niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, poprzez uznanie, że decyzja nadająca nieruchomości status zabytku obejmowała jedynie budynek ([...]), nie zaś również grunt pod tym budynkiem, co wynikałoby z wykładni art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 46 § 1, art. 47, art. 48 i art. 50 kodeksu cywilnego, art. 3 pkt 1 i 2 prawa budowlanego oraz art. 5 w zw. z art. 4 i art. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w reżimie postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń określonego w art. 217 - 220 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). W drugim przypadku, który znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia stanowi czynność materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. O uproszczonym charakterze tego postępowania świadczy m.in. wskazany przez ustawodawcę krótki termin na wydanie zaświadczenia (art. 217 § 3 k.p.a.), a także ograniczone postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zaświadczenie jest aktem potwierdzającym jedynie określony stan faktyczny lub prawny, jeżeli wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tym różni się od indywidualnych aktów administracyjnych, że nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego. Organ zaświadczeniem stwierdza co jest mu wiadome. Nie rozstrzyga natomiast żadnej sprawy. Biorąc pod uwagę charakter prawny zaświadczenia, nie jest w tym trybie dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest jedynie ustalenie zakresu wiedzy organu (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 602/17 oraz z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2087/16, dostępne w CBOIS). Jeżeli fakty co do stanu prawnego budzą wątpliwości, organ nie może w postępowaniu o wydanie zaświadczenia przesądzać wątpliwej kwestii. Skoro organ wydając zaświadczenie nie rozstrzyga sprawy, a jedynie stwierdza swój stan wiedzy, to oparcie się przez organ na treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] r., której treść nie budzi wątpliwości, było wystarczające do stwierdzenia, że nie zawiera ona wpisu do rejestru zabytków gruntu pod [...]. Wpis do rejestru zabytków został dokonany na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10 poz. 48, akt uchylony). Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy ochronie prawnej podlegają dobra kultury wpisane do rejestru zabytków. Natomiast w art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury wyszczególniono katalog otwarty obiektów mogących stanowić przedmiot ochrony. W punkcie pierwszym wskazano m.in. na dzieła budownictwa. W obecnie obowiązującej ustawie o ochronie zabytków wskazano natomiast definicję zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 2), z której wynika, że zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości. Część nieruchomości może stanowić sam budynek, co potwierdza brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają zabytki nieruchome, będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Nie jest uzasadnione stwierdzenie, że część nieruchomości jest tym samym co część składowa nieruchomości określona w art. 47 kodeksu cywilnego. Jak prawidłowo uznał więc Sąd pierwszej instancji, z analizy przepisów obu regulacji z zakresu ochrony zabytków wynika, że możliwe jest wpisanie do rejestru zabytków samego budynku. Treść art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych także świadczy o tym, że ustawodawca przewidział możliwość wpisania samego budynku do rejestru zabytków, a wpisanie gruntu pod budynkiem powinno być wyraźne określone w decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem decyzja z [...]r. wymienia jedynie [...], to organ administracji w postępowaniu w sprawie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może uznać, że zakresem decyzji o wpisie do rejestru zabytków objęto również grunt pod [...]. Ewentualne wątpliwości co do wykładni powyższych przepisów nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu w sprawie zaświadczeń, gdyż organ zaświadczeniem może potwierdzić jedynie fakty i stan prawny nie budzące wątpliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt I Sa/Wa 1767/06, dostępny w CBOIS). Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w związku z tym nie mogły zostać uwzględnione. Przechodząc do oceny postępowania dowodowego należy wskazać, że organy swoje rozstrzygnięcia oparły o treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków [...] usytuowanej [...]. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest wyznaczony przez funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z kryterium legalności. Strona nie może w postępowaniu przed sądem administracyjnym dążyć do ustalenia na nowo stanu faktycznego sprawy (A. Wiktorowska [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 586). Mając na uwadze, że postępowanie wyjaśniające w sprawie w przedmiocie wydawania zaświadczeń przeprowadza się w koniecznym zakresie, ograniczenie się przez organy do jasno sformułowanej decyzji było wystarczające do wydania zaświadczenia dotyczącego samego budynku i odmowy jego wydania względem gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł więc podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Należy także podkreślić, że Skarżąca dopiero na etapie wniesienia skargi kasacyjnej powołała się na dokumenty istniejące w czasie trwania postępowania przed organem administracji. Zarzut nieuwzględnienia przez organ treści zaświadczeń z [...] roku również nie stanowił istotnego naruszenia prawa. Zaświadczenie jest czynnością faktyczną organu i świadczy jedynie o stanie wiedzy organu w momencie jego wydawania. Nie można zatem uznać go za źródło praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2177/17, dostępny w CBOIS). Należy także wskazać, że fakt, iż w treści decyzji z lat 70-tych - 90-tych XX wieku, wskazanych w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, wpisywano osobno grunt i budynek jako przedmiot ochrony, pozwala raczej przyjąć, że nieobjęcie treścią decyzji z [...] r. gruntu było świadomym działaniem organu. Zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 k.p.a. również nie może zostać uwzględniony. Zasada trwałości stanowi, że decyzje ostateczne funkcjonują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania (B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2019, s. 132). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do uchylenia bądź zmiany treści decyzji. Zarzut ten nie mógł więc zostać uwzględniony. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.