II OSK 2087/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1410/15 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. P. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. (dalej również: "Skarżący") na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] grudnia 2012 r. Skarżący zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaświadczenia, że prace konserwatorskie w obiekcie zabytkowym w [...] – kompleks pałacowo-zamkowy [...] przeprowadzane są w sposób prawidłowy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] lutego 2014 r. ponownie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na zły stan zabytków spowodowany niezapewnieniem przez właścicieli odpowiedniej opieki nad obiektami. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w protokołach kolejnych kontroli i oględzin prowadzonych w obiektach, których dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia, prowadzonych od [...] r. podkreślano zły stan zachowania obiektów, a w ich wyniku wydano m.in.: – zalecenia pokontrolne z [...] listopada 2006 r. dotyczące wykonania prac zabezpieczających; – decyzję z [...] grudnia 2007 r. nakazującą właścicielom [...] wstrzymanie wykonywanych bez pozwolenia robót budowlanych; – decyzję z [...] stycznia 2008 r. nakazującą przeprowadzenie robót budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem [...]; – decyzję z [...] stycznia 2008 r. zobowiązująca właścicieli [...] do uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich przy [...]; – zalecenia pokontrolne z [...] grudnia 2010 r. dotyczące zabezpieczenia obiektów zabytkowych oraz przeprowadzenia prac konserwatorskich; – decyzję z [...] maja 2011 r. nakazującą właścicielom [...] przeprowadzenie prac konserwatorskich i zabezpieczających; – decyzję z [...] maja 2011 r. nakazującą właścicielom [...] przeprowadzenie prac konserwatorskich przy [...] oraz – decyzję z [...] lipca 2013 r. nakazującą właścicielom [...] przeprowadzenie prac mających na celu zachowanie dachów i zabezpieczenie wnętrza [...] przed zalewaniem. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że niepodejmowanie działań mających na celu zabezpieczenie obiektów przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem powoduje stopniowe pogarszanie się stanu zachowania obu zabytków. W ocenie organu zły stan zabytków uniemożliwił wydanie żądanego zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy orzeczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu organ podkreślił, że postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony i nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego w trybie określonym przepisami działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Ewentualne postępowanie dowodowe powinno ograniczyć się do przeprowadzenia ustaleń, które pozwolą na urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów. O zakresie postępowania dowodowego decyduje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Minister podkreślił, że ocena stanu utrzymania obiektów, o których mowa we wniosku o wydanie zaświadczenia, wskazuje, iż ich właściciele nie wywiązywali się z obowiązku zabezpieczenia i utrzymania zabytków oraz ich otoczenia w jak najlepszym stanie, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Po rozpoznaniu skargi J. P. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu organy prawidłowo wykazały, że obiekty, których miało dotyczyć zaświadczenie, nie znajdują się w stanie uzasadniającym jego wydanie. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawał fakt, że na wykonanie wszystkich zaleceń organów nie pozwala Skarżącemu jego sytuacja finansowa. Sąd odnotował także, że w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: I. prawa procesowego, w szczególności: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że zespół pałacowo-zamkowy [...] jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, jest pełny i został prawidłowo zebrany, a w konsekwencji był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając postanowienie, naruszył w sposób rażący i mający wpływ na wydane postanowienie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 217 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a., dokonując ustalenia faktyczne bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, odmawiając Skarżącemu wydania zaświadczenia z powodu niewykonania przez niego prac, których podjęcie było niemożliwe, nie dostrzegając jednocześnie i nie ustalając, jaki stan budynków był w chwili przejęcia przez Skarżącego i w jakim zakresie stan budynków uległ zmianie od momentu ich przejęcia do momentu wystąpienia przez Skarżącego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w sposób jasny i zupełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii i oparcie wyroku na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne – przyjęte bez wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego dowodów – ustalenia organu administracji; II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2014 poz. 849, z późn. zm.) przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że brak było podstaw do wydania na rzecz Skarżącego zaświadczenia, że nieruchomość jest użytkowana, konserwowana i zabezpieczana w sposób zgodny z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy Skarżący od czasu objęcia nieruchomości w posiadanie stosuje się do wymagań zawartych w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz podejmuje szeroko zakrojone działania zmierzające do rewaloryzacji obiektu, co wynikało z dokumentów znajdujących się w aktach Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że stwierdzenia Sądu I instancji pozostają w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a sąd nie przeprowadził pogłębionej analizy zaskarżonych postanowień i przyjął twierdzenia organu za prawidłowe, pomijając jednocześnie twierdzenia Skarżącego. J. P. zarzucił także, że Sąd nie rozprawił się z zarzutami skargi i nie rozpoznał istoty sprawy. Zdaniem Skarżącego miał on interes prawny, aby domagać się wydania zaświadczenia, gdyż miało ono stanowić dowód istnienia przesłanki do uzyskania zwolnienia na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W ocenie Skarżącego nie można zarzucić mu, że nie podejmował czynności konserwatorskich, a organ nie uwzględnił stanu technicznego obiektów z daty, kiedy Skarżący stał się ich współwłaścicielem. Podkreślił, że nie może być obarczany odpowiedzialnością za stan obiektu, do którego doprowadzili go poprzedni posiadacze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Zaświadczenie w myśl art. 217 § 2 k.p.a. wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wymaga posłużenia się w postępowaniu podatkowym zaświadczeniem o stanie obiektu zabytkowego, w związku z czym przedstawione zaświadczenie będzie wyłącznie jednym ze środków dowodowych, na których podstawie organ podatkowy ustala stan faktyczny sprawy i dokonuje jego subsumpcji pod obowiązujące normy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1840/07, CBOIS). W związku z powyższym treść zaświadczenia jest zależna od interesu prawnego wnioskodawcy wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przywołany przepis przewiduje zwolnienie od podatku od nieruchomości gruntów i budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Oznacza to, że stwierdzenie w zaświadczeniu, że zabytek jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków w celu wykazania prawa do zwolnienia z podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie jest uzależnione od zdolności finansowych jego posiadacza do ponoszenia wydatków na utrzymanie zabytku lub stanu zabytku z chwili objęcia go w posiadanie. Zaświadczenie potwierdza stan zabytku w dacie wydania zaświadczenia. Odnotować należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane były poglądy wskazujące na konieczność uwzględnienia stanu początkowego nieruchomości zabytkowej w toku stwierdzenia czy zachodzą przesłanki zwolnienia takiej nieruchomości z podatku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 544/12, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 150/08, I SA/Gl 152/08, I SA/Gl 153/08, CBOIS). W ocenie składu orzekającego brak jest jednak argumentów wynikających z wykładni systemowej przemawiających za odstąpieniem od normy prawnej zrekonstruowanej przy pomocy wykładni językowej. Z tego powodu skład orzekający nie podziela zawartego w nich stanowiska. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy wykazały, iż w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia zostały wydane liczne decyzje i zalecenia pokontrolne, które bądź nie zostały przez współwłaścicieli wykonane, bądź podlegają wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Organy na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych zasadnie uznały, że stan zabytków wskazanych we wniosku nie pozwala na uznanie, iż są one utrzymywane i konserwowane zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem administracyjnym uproszczonym, którego odrębność wyraża się m.in. w zakresie i charakterze prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z treścią art. 218 § 1 k.p.a. przy ustaleniu treści zaświadczenia główną rolę odgrywają dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów oraz zbiorów danych utrwalanych innymi technikami, a postępowanie wyjaśniające pełni tylko rolę pomocniczą. W konsekwencji przepisy Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia znajdują w ograniczonym zakresie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, Wydanie 15, s. 1001). Postępowanie wyjaśniające prowadzone w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ma na celu jedynie ustalenie zakresu wiedzy organu, a nie ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim byłby on niezbędny do wydania decyzji podatkowej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że w sprawie nie zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego innego niż ustalenie okoliczności istotnych dla stwierdzenia możliwości wydania zaświadczenia na podstawie zgromadzonych uprzednio danych i informacji dotyczących nieruchomości wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia. Oznacza to, że organy prowadząc postępowanie, nie naruszyły przepisów art. 217 i 218 § 1 k.p.a. oraz działały z zachowaniem norm wskazanych w art. 6 oraz art. 8 k.p.a. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest pełny i został prawidłowo zebrany, a w konsekwencji był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (postanowienia), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. W rozpoznawanej sprawie ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparta została w całości na ustaleniach utrwalonych w aktach administracyjnych sprawy i jest zgodna z wynikiem czynności podjętych przez organy w toku postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut za nieznajdujący podstawy w aktach sprawy. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w sposób jasny i zupełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii i oparcie wyroku na ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem reguł określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd ocenił stan prawny sprawy oraz poddał kontroli dokonaną przez organy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem możliwości wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem Skarżącego. W szczególności Sąd odniósł się do przesłanek wydania zaświadczenia, o którego wystawienie wnioskował Skarżący, oraz skontrolował zakres prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.