IV SA/Wa 499/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały: - w pkt. 1 gdy chodzi o zawarte tam wyrazy "do: 1. Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]; 2. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...]; 3. Komendy Powiatowej Policji w [...]; 4. Sądu Rejonowego w [...]; 5. Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]; 6. Wydziału Oświaty w [...]" oraz wyraz "swoich" - w pkt. 2 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta i Gminy [...] w sprawie sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zwana dalej "Uchwałą". W skardze, wniesionej wobec treści art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.), w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sformułowano zarzuty naruszenie: - art. 2 ust. 1, w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523), w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania Uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, - art. 9a ust 15, w zw. z art. 9a ust 3,4,5 i 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 20015 r., poz. 1390) oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez wymienienie w rozdziale I pkt 1 załącznika do Uchwały przedstawicieli instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych, działających na terenie Miasta i Gminy [...], wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazano, że - zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie: "Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.". Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) stanowi, że uchwały organu gminy, sprzeczne i prawem, są nieważne.  Przewidziano wejście w życie Uchwały bez jej publicznego ogłoszenia. Stanowi to istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności W rozdziale I pkt 1 załącznika do Uchwały wymieniono przedstawicieli instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych. działających na terenie Miasta i Gminy [...], wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Tymczasem w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - stanowiący umocowanie do podjęcia uchwały - ustawodawca powierzył tylko kompetencje do określania trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. O składzie zespołu stanowi sama ustawa. Art. 9a ust. 3 i 4 wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast jego ust. 5 określa, jakie podmioty wchodzą w skład zespołu fakultatywnie. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Rada wkroczyła więc - w tym zakresie - w materię regulowaną ustawą. Jest to niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała ma więc wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Jednocześnie należy mieć na uwadze art. 7 Konstytucji R.P., stanowiący, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że zarzuty są bezzasadne, argumentując to następująco: - Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego); nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących, w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym; jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego; dotyczy jedynie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - Burmistrza, kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i innych członków zespołu interdyscyplinarnego; reguluje ona szczegółowe kwestie, związane z wykonywaniem ustawowo powierzonych im czynności; zakres uregulowań Uchwały nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie łącznie w obrębie jej organizacji, - w 2011 roku nie było jednoznacznych uregulowań prawnych, dotyczących publikacji aktów prawnych, wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; różne było także stanowisko doktryny, jak i orzecznictwo sądowe; również stanowisko organu nadzorczego, który nie kwestionował uchwały potwierdza niejednolitość interpretacji przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; w rozpatrywanej sprawie; Rada Miasta i Gminy - pismem z 30 marca 2011 r. przekazała Uchwałę do [...] Urzędu Wojewódzkiego; organ nadzoru ją zatwierdził pod względem zgodności z przepisami prawa; nie stwierdził ich niewłaściwego zastosowania; nadzór prawny stał wówczas na stanowisku, że Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, - w związku ze stanowiskiem Prokuratora Prokuratury Rejonowej, Rada Miasta i Gminy w [...] przygotowuje projekt nowej uchwały, z uwzględnieniem uwag zawartych w skardze. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna. Trafnie wywodzi Prokurator, że nie było dopuszczalne określenie w Uchwale, kto wchodzi w skład danego Zespołu Interdyscyplinarnego. Reguły w danym zakresie wynikają bowiem wprost z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Dodatkowo, czego nie podniesiono w skardze, Rada faktycznie zmodyfikowała w Uchwale zasady zakreślone wprost tą ustawą. W myśl ustawy członkiem zespołu interdyscyplinarnego jest także obligatoryjnie przedstawiciele organizacji pozarządowej (art. 9a ust. 3 pkt 6). Tymczasem, w myśl dotychczasowego brzmienia pkt 1 załącznika do Uchwały, w zw. z jego pkt 2, ewentualny udział przedstawiciela organizacji pozarządowej miałby charakter fakultatywny. Nie musi on bowiem, wobec brzmienia pkt 1, wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Powtórzenie w treści Uchwały postanowień ustawy, łącznie z ich modyfikacją, nie było dopuszczalne – doprowadziło do naruszenia wyrażonej w Konstytucji hierarchiczności aktów normatywnych. Przepisy ustanowione w danym zakresie przez Radę musiały być więc wyeliminowane z obrotu w stosownym zakresie. Trafnie wywiedziono w skardze, że uchwala w przedmiocie zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Dotyczy bowiem powoływania i procedowania gremium nieskładającego się wyłącznie z przedstawicieli danej jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji, w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Sąd stwierdził nieważność Uchwały w stosownym zakresie (pkt 1 sentencji). Chybione są natomiast wywody skargi, gdzie przesłanki stwierdzenia nieważności Uchwały upatruje się w jej nieopublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Może mieć to wyłącznie znaczenie w kontekście oceny jej skuteczności, jako aktu prawa miejscowego. Wprawdzie z § 3 uchwały wnosić należy że nie było intencją Rady skierowanie uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym. Nie można jednak uznać aby Uchwała naruszała w danym zakresie prawo w takim stopniu aby konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną (skutki stwierdzenia nieważności). W takiej sytuacji skarga w pozostałym zakresie została oddalona (tak pkt 2 sentencji wyroku). Jak już natomiast wskazano, skutki odstąpienia od publikacji Uchwały mogą mieć stosowne znaczenie z perspektywy oceny jej skuteczności - w kontekście analizy skutków, przedsięwziętych przez dany Zespół Interdyscyplinarny czynności. Rolą właściwych organów administracji bądź sądów może być wobec tego rozważenie, w kontekście konkretnych spraw, czy dane uchybienie (odstąpienie od publikacji) trzeba uznać za prowadzące do podważenia skuteczności konkretnych czynności. Będą przy tym uwzględniać m.in., sygnalizowany w odpowiedzi na skargę, brak jednolitości stanowiska organów nadzoru, co do charakteru chwały w przedmiocie zespołu interdyscyplinarnego (co nie ma natomiast znaczenia w niniejszej sprawie) oraz skutki danego uchybienia, gdy bezpośrednio zainteresowane osoby (powołani członkowie Zespołu) - jak można zakładać - znały treść Uchwały, pomimo jej nie opublikowania. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.