I FZ 169/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Hieronim Sęk, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I SO/Bk 2/18 o przywróceniu R.K. terminu do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 27 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług za miesiące od października 2015 r. do maja 2016 r. oraz sierpień 2016 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. 1. Przedmiot zażalenia oraz podmiot je wnoszący Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: Dyrektor IAS) wniósł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I SO/Bk 2/18. Postanowieniem tym Sąd na wniosek R.K. (dalej: Skarżący) przywrócił termin do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora IAS z dnia 27 grudnia 2017 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług za miesiące od października 2015 r. do maja 2016 r. oraz za sierpień 2016 r. 2. Relacja ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji 2.1. W dniu 22 marca 2018 r. (data nadania na poczcie) Skarżący złożył za pośrednictwem organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora IAS. Wskazał w nim, że: - decyzja nie została jemu doręczona, gdyż listonosz Poczty Polskiej zaniechał tej czynności i nie pozostawił również w skrzynce pocztowej pierwszego i drugiego awiza; - o wydaniu decyzji zorientował się w dniu 19 marca 2018 r., gdy złożył pismo o wgląd do akt sprawy; - w związku z tą sytuacją, w dniu 19 marca 2018 r. próbował złożyć reklamację w placówce Poczty Polskiej, natomiast w dniu 20 marca 2018 r. złożył skargę na listonosza. Do wniosku o przywrócenie terminu Skarżący dołączył ksero skargi na listonosza, skierowanej do Generalnej Dyrekcji Poczty Polskiej. 2.2. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z dnia 6 kwietnia 2018 r. wezwano pełnomocnika Skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku przez złożenie skargi na decyzję Dyrektora IAS w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi w dniu 12 kwietnia 2018 r. Z pisma Dyrektora IAS z dnia 19 kwietnia 2018 r. wynikało, że w dniu 17 kwietnia 2018 r. wpłynęła do organu skarga na wskazaną decyzję. 3. Uzasadnienie postanowienia Sądu pierwszej instancji Sąd przyjął, że: - Skarżący zachował siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu; - termin ten rozpoczął bieg w dniu 16 marca 2018 r. (nie zaś w dniu 19 marca 2018 r.), gdy Skarżący podjął działania mające na celu uzyskanie fotokopii decyzji, a wniosek o przywrócenie terminu został złożony w dniu 22 marca 2018 r.; - Skarżący spełnił też warunek w postaci dokonania czynności, której nie dokonał w terminie, gdyż w wyznaczonym czasie uzupełnił brak formalny wniosku o przywrócenie terminu w postaci złożenia skargi. W ocenie Sądu: - zaistniała również przesłanka braku winy w niezłożeniu skargi w terminie; - Skarżący uprawdopodobnił, że z uwagi na brak doręczenia mu korespondencji nie wiedział o decyzji i nie mógł złożyć w terminie skargi do sądu. 4. Zażalenie organu podatkowego W zażaleniu Dyrektor IAS wniósł o: - uchylenie postanowienia Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi albo oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi; - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci notatki służbowej z dnia 15 maja 2018 r. na okoliczność, że Skarżący także w innych sytuacjach nie odbierał korespondencji urzędowej; - zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 86 § 1, art. 87 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) przez wadliwe zastosowanie i niezasadne przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w sytuacji gdy: - miało miejsce skuteczne doręczenie decyzji w trybie art. 150 Ordynacji podatkowej, a Skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak tego doręczenia, ani na brak winy w uchybieniu terminowi; - Skarżący złożył wniosek po upływie siedmiodniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia terminowi; 2) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w związku art. 160 P.p.s.a. przez brak pełnego i wyczerpującego uzasadnienia postanowienia Sądu, które nie zawiera wyjaśnienia motywów i podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy, które przedstawione zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że zachodziła przesłanka do przywrócenia terminu. W uzasadnieniu środka zaskarżenia organ podatkowy stwierdził, że: - podważanie prawidłowości doręczenia decyzji oznacza zarazem kwestionowanie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia skargi, a w takiej sytuacji nie można żądać przywrócenia terminu (gdyż ten nie rozpoczął swojego biegu); - w niniejszej sprawie nie doszło do podważenia skuteczności doręczenia; - żadne dowody nie świadczyły o nieprawidłowości doręczenia oraz o zaniedbaniach listonosza, zaś zwrotne potwierdzenie odbioru zawierało stosowne pieczęcie i adnotacje; - Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż korespondencja nie została doręczona Skarżącemu, jak i zupełnie bezpodstawnie wskazał, że skoro w postępowaniu odbierał on przesyłki, to w tym przypadku brak doręczenia decyzji nastąpił z powodów niezależnych od Skarżącego; - nie było możliwe przyjęcie, iż doszło do uprawdopodobnienia braku winy z tego powodu, że Skarżący nie wiedział o decyzji; - nadto Skarżący nie 16 marca 2018 r., lecz wcześniej powziął informację o wydanej wobec niego decyzji, gdyż upoważniając tego dnia żonę do sporządzenia fotokopii decyzji miał świadomość, iż doręczenie decyzji już nastąpiło; - Sąd pominął istotne okoliczności wynikające z akt sprawy oraz nie dostrzegł w wypowiedziach Skarżącego sprzeczności; - samo zaś uzasadnienie postanowienia Sądu nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż zabrakło w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, w tym opisu sposobu doręczenia decyzji, potwierdzenia odbioru tej decyzji, opisu dalszych czynności podjętych przez Skarżącego. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. 5.2. Zgodnie z art. 86 § 1 P.p.s.a. jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Ponadto - w myśl art. 87 P.p.s.a. - pismo z takim wnioskiem należy wnieść w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, uprawdopodabniając okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Równocześnie z takim wnioskiem należy dokonać czynności sądowej, której niedokonano w terminie. 5.3. Przywołane regulacje formułują podstawowe warunki zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Podkreślenia jednak wymaga, że aby termin mógł zostać przywrócony, najpierw musi dojść do jego uchybienia (przekroczenia końcowej daty dziennej przewidzianej na dokonanie określonej czynności procesowej). Stan taki wymaga zatem jednoznacznego i niewątpliwego stwierdzenia, czy i kiedy termin rozpoczął swój bieg. W rozpoznanej sprawie spór koncentrował się wokół kwestii przywrócenia terminu do wniesienia skargi, złożonej - jak twierdził Skarżący - na niedoręczoną mu decyzję Dyrektora IAS. Wobec tak przedstawionej sytuacji procesowej rolą Sądu było w pierwszej kolejności wyraźne przesądzenie, czy decyzja Dyrektora IAS weszła do obrotu prawnego. Od podjętej w tym kierunku oceny zależały dalsze losy wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W sytuacji bowiem uznania, że rzeczona decyzja nie została doręczona Skarżącemu (tryb doręczenia zastępczego był wadliwy w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy), oczekiwanie merytorycznego rozpoznanie wniosku byłoby niedopuszczalne. Nie można przecież uchybić terminowi, którego bieg się nie rozpoczął, a tym samym nie można oczekiwać w takim przypadku zastosowania instytucji przywrócenia terminu zarezerwowanej dla sytuacji przeciwnej. Dopiero w tej ostatniej, czyli przy uznaniu, że decyzja została Skarżącemu doręczona, rzeczą Sądu byłoby rozważenie podniesionych we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności w świetle przesłanek zawartych w art. 87 § 2 P.p.s.a., tj. w zakresie powołanego przez Skarżącego braku winy w uchybieniu terminu (z zastrzeżeniem oczywiście uprzedniego zbadania, że pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało wniesione w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminowi). W orzecznictwie sądowym wyjaśniano już, co Sąd w tej sprawie podziela, że instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w tych wszystkich sytuacjach, gdy strona nie dokonała w terminie czynności. Wówczas nie kwestionując faktu upływu terminu, strona wykazuje brak zawinienia w nieterminowym dokonaniu zarezerwowanej dla niego czynności procesowej. Natomiast w przypadku, gdy strona twierdzi, że termin nie rozpoczął swojego biegu, albowiem dokonano nieprawidłowego doręczenia, nie może być mowy o stosowaniu instytucji przywrócenia terminu. Nie sposób przywracać termin, który w ogóle nie rozpoczął swojego biegu. Zapatrywanie takie jest konsekwencją przyjęcia, że strona nie może uchybić terminowi, którego bieg się jeszcze nie rozpoczął (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I FZ 366/14). 5.4. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji nie przedstawił - co słusznie wytknięto w zażaleniu - jednoznacznego stanowiska w zakresie poprawności (bądź jej braku) doręczenia Skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję objętą skargą. Sąd nie odwoływał się ani do znajdującego się w aktach podatkowych potwierdzenia odbioru doręczanej przesyłki, ani do jakiegokolwiek innego dokumentu wskazującego na podejmowane przez doręczyciela czynności. Przyjął natomiast zadziwiającą i wewnętrznie sprzeczną konkluzję, że: "Skarżący uprawdopodobnił, że z uwagi na niedoręczenie mu korespondencji nie wiedział o decyzji i nie mógł złożyć w terminie skargi do sądu." Tego rodzaju ocena z jednej strony wskazywała, że wedle tego Sądu, decyzja Dyrektora IAS nie została doręczona Skarżącemu; tkwiło w niej bowiem stwierdzenie o "niedoręczeniu korespondencji". Z drugiej zaś strony, zawierała odniesienie do "braku wiedzy Skarżącego", którą Sąd ten postrzegał jako okoliczność świadczącą o niezawinieniu w uchybieniu terminowi, bo termin przywrócił. Przy uwzględnieniu jednak prawnie oczywistej zależności, że uchybienie terminowi jest możliwe tylko w przypadku wcześniejszego rozpoczęcia biegu danego terminu, druga cześć konkluzji Sądu pierwszej instancji w żaden sposób nie dawała się pogodzić z jej pierwszą częścią. Nadto i samo rozstrzygnięcie merytoryczne zaskarżonego postanowienia o treści: "przywrócić termin do złożenia skargi", pozostawało w opozycji do twierdzenia Sądu pierwszej instancji o niedoręczeniu korespondencji. Jak wcześniej zostało to wyjaśnione, nie można przywracać terminu do złożenia skargi na decyzję, w sytuacji gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego i tym samym nie otworzył się bieg terminu. W tak zredagowanym postanowieniu Sądu, dostrzegalne były więc wspomniane już wewnętrznie sprzeczne motywy. 5.5. Wobec powyższego stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji naruszył w istotny sposób art. 141 § 4 P.p.s.a. Ocena zasadności wniosku Skarżącego w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi, musi zostać poprzedzona rozważeniem, czy w okolicznościach tej sprawy ziściły się prawne warunki niezbędne do uznania, iż miało miejsce doręczenie decyzji w ramach fikcji prawnej. Dopiero po tym możliwe stanie się przejście do czynienia rozważań w zakresie zastosowania instytucji przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora IAS, tak w aspekcie formalnym (między innymi co do dochowania siedmiodniowego terminu), jak i materialnym (co do winy w uchybieniu terminowi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tym pierwszym obszarze nie zawarł spójnego stanowiska oraz nie przedstawił ustaleń poczynionych na jego poparcie. Za przejaw takowego nie można było uznać zacytowanego wyżej jednego zdania. Było ono wewnętrznie sprzeczne, co w łączności z faktem braku innych wypowiedzi w tym zakresie, świadczyło o lapidarności uzasadnienia. 5.6. Zaskarżone postanowienie należało więc uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania celem wydania przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia pozbawionego istotnych wad dostrzeżonych w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wobec tych uchybień, pozostałe motywy zawarte w zaskarżonym postanowieniu (te dotyczące zachowania przez Skarżącego siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz braku winy w niezłożeniu skargi w terminie) i zarzuty zażalenia im towarzyszące, okazały się przedwczesne. W konsekwencji na tym etapie sprawy bezprzedmiotowe było ich rozważanie. Z tej przyczyny nie wystąpiły także podstawy do realizacji wniosku dowodowego zawartego w zażaleniu. Istotne znaczenie wspomnianych kwestii będzie mogło pojawić się dopiero wtedy, gdy Sąd rozpoznając wniosek Skarżącego uzna, że ma do czynienia z decyzją doręczoną w taki sposób, iż mógł rozpocząć się bieg termin do jej sądowego zaskarżenia. 5.7. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 87 § 1 i art. 193 oraz art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. 5.8. Wniosek Dyrektora IAS o zasądzenie kosztów postępowania nie znalazł w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienia prawnego. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują bowiem możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów bezpośrednio w postępowaniu zażaleniowym. W odniesieniu do braku możliwości zwrotu kosztów postępowania w przypadku zaskarżenia postanowienia kończącego postępowanie w sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).