II SA/Po 55/18

Dnia 9 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 roku sprawy ze sprzeciwu E. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 4, art. 132 ust. 1a i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie [...]., dla której Sąd Rejonowy w T. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...], w łącznej wysokości [...] zł na rzecz właścicieli nieruchomości, w tym kwotę [...]zł dla R. C., a [...] zł dla A. S., stanowiącą zmniejszenie wartości nieruchomości w skutek zdarzeń spowodowanych założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...]). Jednocześnie zobowiązał spółkę [...] z siedzibą w P. do zapłaty odszkodowania ustalonego w jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r., sygn. [...], ograniczył w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposób korzystania z wyżej opisanej nieruchomości stanowiącej współwłasność R. C. oraz A. S., poprzez zezwolenie inwestorowi - spółce [...] z siedzibą w P. - na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]), tj. 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 12,1 m do 36 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 591 m2 w pasie technologicznym (zajęcia) o szerokości 20 m (2 x 10 metrów od osi linii). Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, wobec czego zlecił rzeczoznawcy majątkowemu J. M. wykonanie operatu szacunkowego, mającego na celu określenie szkód powstałych w wyniku ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości, w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] na działce nr [...]. Dalej wyjaśniono, że Starosta na podstawie art. 80 K.p.a. dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego operatu szacunkowego, a także zbadał jego wartość dowodową, uznając przy tym że został on wykonany prawidłowo, a zatem może stanowić dowód w sprawie. W szczególności biegły prawidłowo ustalił, że określenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości wymaga oszacowania wartości tzw. "szkód tymczasowych" i "szkód trwałych". Rzeczoznawca majątkowy przyjął przy tym, że szkoda tymczasowa w postaci utraconych pożytków z nieruchomości nie wystąpiła, natomiast poprzez szkodę trwałą należało przyjąć zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. W celu określenia szkody, o której mowa powyżej, rzeczoznawca majątkowy przyjął w oparciu o dane rynkowe wartość współczynnika zmniejszenia wartości gruntu "S" dla strefy ograniczone użytkowania w wysokości 0,25. Przyjętą wartość współczynnika "S" rzeczoznawca pomnożył przez wyliczoną wartość 1 m2 gruntu bez infrastruktury, która została wyznaczona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i wynosi [...] zł/m2 i ustaloną powierzchnię zajęcia wynoszącą 591 m2, ustalając wartość szkody w wysokości [...] zł. W odwołaniu z dnia [...] r. do Wojewody R. C. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 84, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 3 i 4 K.p.a, a także mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 43 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "r.w.n.") w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 4 r.w.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że rzeczoznawca nie uwzględnił w ogóle okoliczności, że na skutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z działki nr [...] na powierzchni 591 m2 doszło również do zmiany warunków korzystania z tej nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości oraz trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Wprawdzie organ rozstrzygający nie ma kompetencji do samodzielnego dokonywania wyceny nieruchomości, albowiem jest to czynność zastrzeżona ustawowa dla rzeczoznawcy majątkowego i wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada, jednakże organ nie może ograniczyć się jedynie do kontroli poprawności operatu jedynie pod względem formalnym i abstrahować od istotnych uchybień merytorycznych. Operat szacunkowy jest jedynie środkiem dowodowym prowadzącym do wydania decyzji, który podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w u.g.n. i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego wymieniona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., albowiem organ I instancji ustalił odszkodowanie należne R. C. i A. S. na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem przepisów prawa. Po pierwsze, w treści operatu rzeczoznawca nie odniósł się do kwestii wyceny wartości poniesionych szkód na nieruchomości, w ramach której uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji oraz utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Na stronie 5-6 rzeczoznawca majątkowy powołał się na § 43 ust. 1 pkt 2 r.w.n., a mimo to w operacie szacunkowym brak analizy w tym zakresie. Ponadto rzeczoznawca błędnie określił daty istotne dla sporządzenia operatu. Data na którą określono i uwzględniono w wycenie stan nieruchomości to [...] r., a zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 1 r.w.n. przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględnia się stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania. Decyzja ta została wydana [...] r., a z dniem [...] r. stała się ostateczna. Ponadto, na stronie 6 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania czynniki wpływające na wysokość odszkodowania, o jakich mowa w § 43 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 r.w.n., tj. zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana przydatności użytkowej nieruchomości i trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko rzeczoznawca wyjaśnił, że z uwagi na przebudowę linii czynniki 1-3 nie wpływają na zmianę wartości nieruchomości, gdyż parametry linii nie uległy zmianie. W ocenie organu II instancji tak lakoniczne ujęcie tego problemu jest niewystarczające. Nie wiadomo dokładnie na podstawie jakich analiz rzeczoznawca majątkowy doszedł do przekonania, iż istotnie przebudowa linii elektroenergetycznej nie zmieniła warunków korzystania z nieruchomości i zmiany jej przydatności użytkowej. Brak jest np. w operacie szacunkowym opisu "starej linii" i tego, jak negatywnie wpływała ona na warunki korzystania z nieruchomości. Tylko ukazanie takiego porównania w operacie szacunkowym prowadziłoby do tego, że rozumowanie rzeczoznawcy majątkowego nie dość, że wydawałoby się transparentne, to jeszcze byłoby ono akceptowalne. Ponadto operat szacunkowy nie zawiera opisów wyodrębnionych w ramach cech rynkowych nieruchomości stanów. W operacie szacunkowym zabrakło również wskazania czy – a jeśli tak – to w jaki sposób ograniczenie w sposobie korzystania wpłynie na zmianę przydatności nieruchomości, ale rozumianej jako całość oraz wskazania czy powstaną, a jeśli tak to jakie, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień zdaniem Wojewody analizowany operat szacunkowy nie nadaje się do poprawy (konwalidacji) i konieczne jest wykonanie nowego operatu. W sprzeciwie z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że z decyzji organu I instancji wynika, że organ ten dokonał oceny dowodu z operatu szacunkowego, zaś wynik tej oceny został przez niego przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Trudno zaś oczekiwać aby organ dokonywał czynności wyjaśniających względem dowodu, który nie budzi jego wątpliwości. Skoro zaś ocena organu II instancji była odmienna, to organ ten powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić uzupełniającej postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a., a nie jedynie poprzestawać na krytycznej ocenie (recenzowaniu) działań organu I instancji. Nie sposób jest natomiast zarzucać organowi I instancji naruszenia zasad postępowania tylko z tego powodu, że inna jest ocena organu II instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Następnie zarzucono, że błędne określenie przedmiotu i zakresu wyceny mogło zostać konwalidowane w toku postępowania odwoławczego. Przedwczesne jest przy tym twierdzenie organu II instancji, że biegły nie wziął pod uwagę kwestii szkód spowodowanych realizacją inwestycji, skoro z treści protokołu z oględzin nieruchomości nie wynika aby do takich szkód doszło. Dywagacje organu II instancji o rodzajach możliwych szkód są w tym zakresie dowolne, tym bardziej że strony nie kwestionowały w ogóle faktu braku szkód. To samo tyczy się kwestii dat istotnych dla sporządzenia operatu, a wskazanych przez biegłego w treści kwestionowanego przez organ II instancji dokumentu. Nie zostało bowiem ustalone, czy daty te zostały określone omyłkowo przez biegłego i czy ta omyłka miała wpływ na wynik wyceny. Nie wiadomo również jaki wpływ na prawidłowość wyceny miał brak "opisów wyodrębnionych w ramach cech rynkowych nieruchomości stanów" i czy nie było możliwe uzupełnienie tego elementu w toku postępowania odwoławczego. W odniesieniu zaś do wywodów Wojewody w zakresie wartości nieruchomości to uznać je należy za wykraczające poza właściwość organu i sądu. Brak jest bowiem uprawnień organów administracji publicznej oraz sądu do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Wojewody z dnia [...] r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na wniosek R. C. doręczony organowi w dniu [...] r., a decyzja ostateczna została wydana w dniu [...] r., a więc już po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wobec tego na mocy art. 16 tej ustawy, w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 K.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy wydanie decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 K.p.a., albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że w opinii organu odwoławczego decyzja organu I instancji narusza przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., albowiem organ I instancji ustalił odszkodowanie należne R. C. i A. S. na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem przepisów prawa. Innymi słowy, powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji przekonanie, iż podstawowy i koronny w tym postępowaniu dowód, jakim jest operat szacunkowy jest na tyle wadliwy, że jego wnioski nie mogą stanowić bazy dla wydania przez kompetentne organy prawidłowej decyzji odszkodowawczej. Wobec tego organ I instancji musi zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu zarzuty sformułowane przez organ II instancji wobec operatu szacunkowego są w pełni uzasadnione. W szczególności zauważyć należy, że przedmiotem zamówienia Starosty był operat szacunkowy ustalający wartość odszkodowania w oparciu o art. 128 ust. 4 u.g.n. (k. 50 i 58 akt adm. organu I instancji). Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli w skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z powyższego wynika, że na odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości składa się zarówno wartość poniesionych szkód, jak i kwota odpowiadająca zmniejszeniu wartości nieruchomości. Przy określaniu wartości poniesionych szkód uwzględnia się w szczególności czynniki wskazane w § 43 pkt 1-2 r.w.n., tj. stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Tymczasem choć biegły na stronie tytułowej wskazał, że celem wyceny jest określenie wartości odszkodowania w trybie art. 128 u.g.n. (k. 75 akt adm. organu I instancji), to z pkt 1 wyciągu z operatu i pkt I ppkt 2 i 4 operatu (k. 72 i 73 akt adm. organu I instancji) wynika, że opracowanie obejmuje tylko określenie wartości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. W operacie w ogóle nie poruszono kwestii wartości poniesionych szkód, a jest to część składowa odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Odpowiadając w tym zakresie na zarzuty sprzeciwu Sąd wskazuje, że to biegły miał obowiązek wypowiedzieć się w kwestii wystąpienia ewentualnych szkód, tj. obliczyć wartość tych szkód, a w przypadku, gdy w jego opinii szkoda nie wystąpiła, winien wyrazić jano takie stanowisko i je uzasadnić. Przedmiotowy operat takiego stanowiska rzeczoznawcy i jego uzasadnienia nie zawiera. Sąd wskazuje ponadto, że to na rzeczoznawcy sporządzającym operat szacunkowy ciąży obowiązek takiego sformułowania opracowywanego dokumentu, by wprost i w sposób nie budzący wątpliwości wynikało z niego, że odpowiada on wymogom określonym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż operat szacunkowy określający wartość odszkodowania z tytułu ustanowienia ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości musi być sporządzony w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, iż rzeczoznawca uwzględnił wszystkie przesłanki zmniejszenia wartości nieruchomości wskazane w § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia. Stosownie bowiem do § 43 ust. 3 r.w.n., przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Wobec tego w przypadku uznania, że dana przesłanka utraty wartości nieruchomości w danej sprawie nie wystąpiła (w rozpoznawanej wykluczono czynniki określone w pkt 1-3), biegły musi w sposób logiczny i przekonywujący uzasadnić swoje stanowisko. W tym przypadku jest to tym bardziej istotne, że zdaniem biegłego w niniejszej sprawie czynniki te nie wpływają na zmianę wartości nieruchomości z uwagi na brak zmiany parametrów linii. Niemniej jednak w operacie próżno doszukać się opisu "starej linii" i tego, w jaki sposób wpływała na warunki korzystania z nieruchomości. Sąd zauważa przy tym, że pomimo wykluczenia przez biegłego występowania w sprawie czynnika nr 3, tj. trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, użyty do obliczenia wielkości zmniejszenia wartości nieruchomości wzór wykorzystuje właśnie liczbę określającą "powierzchnię strefy gruntu o trwałym, ograniczonym sposobie użytkowania", tj. 591 m2. Zdaniem Sądu ze względu na wielość i istotność stwierdzonych uchybień niemożliwym było konwalidowanie tych braków operatu szacunkowego poprzez uzyskanie przez organ odwoławczy dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego. Należy zauważyć, że wyjaśnienia te ze względu na konieczność uwzględnienia przez rzeczoznawcę prawidłowo ustalonego stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, określenia wartości poniesionych szkód (lub też określenia ich braku) na nieruchomości, a także uwzględnienia wszystkich elementów wpływających na zmniejszenie wartości nieruchomości wskazanych w § 43 ust. 3 pkt 1 - 4 r.w.n. (lub też wyjaśnienia, dlaczego według biegłego elementy 1 – 3 nie miały wpływu na zmniejszenie wartości nieruchomości), musiałyby przybrać de facto postać zupełnie nowego operatu szacunkowego. Tymczasem jego pozyskanie na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby oczywiste i wadliwe naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Co za tym idzie nie okazał się zasadny podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. Zaznaczyć bowiem wypada, iż w trybie art. 136 K.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie od nowa operatu szacunkowego, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Respektowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, co jest dopuszczalne w świetle art. 136 K.p.a., nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający, a takim dowodem dla ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy, ustający wartość odszkodowania. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż z uwagi na treść art. 15 K.p.a., dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie, w której istotą było ustalenie wysokości odszkodowania, winien być przeprowadzony w postępowaniu przed organem I instancji. W konsekwencji nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja kasacyjna narusza obowiązujące prawo, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.