III SA/Po 146/18

Dnia 9 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego umorzenia opłat powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia M. D., zwanemu dalej Skarżącym, opłat powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu marki Mini Cooper nr rej. [...] oraz odmowy wydania pojazdu z parkingu bez dokumentu potwierdzającego wpłatę i umorzyło postępowanie w sprawie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżący w dniu [...] marca 2015r. naruszył obowiązujące przepisy Prawa o ruchu drogowym, pozostawiając pojazd na ul. [...] w P. w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu, co potwierdziła dokumentacja Komendy Miejskiej Policji w P.. Wobec powyższego zasadne było wydanie przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji Wydział Ruchu Drogowego dyspozycji usunięcia ww. pojazdu. W dniu [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik Skarżącego zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. z wnioskiem, uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., o wydanie pojazdu z parkingu oraz umorzenie opłat powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. W uzasadnieniu wskazywał, że ciężka choroba psychiczna Skarżącego uniemożliwia odbiór pojazdu, zaś sam Skarżący nie posiada żadnych środków pieniężnych, a kwota jego zobowiązań znacznie przekracza wartość rzeczy, które posiada i choroba ta uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. Zarząd Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta Miasta P. decyzją dnia [...] czerwca 2015 r. postanowił nie umarzać Skarżącemu opłat powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, do uiszczenia których zgodnie z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.) zobowiązany jest właściciel pojazdu, lub osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, jak również nie wydawać pojazdu z parkingu bez dokumentu potwierdzającego wpłatę na podstawie art. 130a ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na skutek wniesionego przez pełnomocnika skarżącego odwołania w którym zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] wskazując, że w chwili złożenia wniosku o umorzenie należności i wydawania zaskarżonej decyzji należność nie istniała, gdyż organ I instancji nie wydał decyzji, o której mowa w art. 130a ust. 10h ustalającej wysokość kosztów (należności). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Zarząd Dróg Miejskich w P. działając w imieniu Prezydenta Miasta P., na podstawie m.in. art. 55, 56, 58, 60 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870, ze zm., zwanej dalej: u.f.p.) oraz art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 128, zwanej dalej P.r.d.), postanowił nie umarzać powstałych w wyniku usunięcia pojazdu opłat. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę stan prawny sprawy oraz wyniki całościowej analizy materiału zgromadzonego w aktach w tym dokumentacji przedstawionej przez pełnomocnika Strony, nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi w postaci całościowego umorzenia powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu opłat. Stwierdził, że art. 56 ust. 1 u.f.p. zawiera zamknięty katalog sytuacji w których można uznać, że należności są nieściągalne, a zaistnienie którejkolwiek z nich daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie i umorzenie przedmiotowych należności. Zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji majątkowej i osobistej dłużnika, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkujące dowolną oceną materiału dowodowego oraz wadliwym uzasadnieniem nie zawierającym odniesienia do sytuacji skarżącego oraz wyjaśnienia braku przesłanek choćby częściowego umorzenia należności, a także art. 59 ust. 1 w zw. z art. art. 56 ust. 1 pkt 5 i art. 57 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie istnieją podstawy do umorzenia powstałych z tytułu dyspozycji usunięcia w dniu [...] marca 2015r. i przechowywania przedmiotowego pojazdu Skarżącego, w sytuacji gdy uzasadniony i ważny interes dłużnika – Skarżącego – przemawia za umorzeniem ww. należności. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że w sprawie ma zastosowanie art. 130a ust. 10h P.r.d., podczas gdy powinien znaleźć zastosowanie art. 130a ust. 5c i 7 ustawy P.r.d. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., wskazaną we wstępie, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że zgadza się z zarzutem skarżącego, iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 130a ust. 10h P.r.d., natomiast zastosowanie znajduje art. 57 u.f.p. W niniejszej sprawie należności związane z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu zostały dobrowolnie zapłacone, co zostało ujawnione w odwołaniu oraz piśmie ZDM z dnia [...] maja 2017 r. Zdaniem organu skoro zatem doszło do zapłaty należności, to nie można mówić już o istnieniu należności, które mogą być przedmiotem postępowania o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności. Brak zobowiązania powoduje, że nie można już badać przesłanek służących zastosowaniu ulgi, a postępowanie jest bezprzedmiotowe. Nadto skoro zobowiązany dobrowolnie wywiązał się z powinności – ani ważny interes podatnika ani publiczny nie uzasadniają rezygnacji z należnych organowi środków finansowych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art.56 ust. 1 pkt 5 i art. 57 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz, że w sprawie nie istnieją podstawy do umorzenia opłat powstałych z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu, w sytuacji gdy ważny interes dłużnika przemawia za umorzeniem wskazanych należności. Nadto zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o : uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie SKO do wydania decyzji o umorzeniu w całości należności powstałych w wyniku dyspozycji usunięcia i przechowywania przedmiotowego pojazdu, powielając zarzuty odwołania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że uiszczenie należności objętych wnioskiem nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, skarżący jeszcze przed uiszczeniem opłat wniósł o ich umorzenie. Opłaty uiścił dopiero po wydaniu przez Prezydenta Miasta P. decyzji z [...] czerwca 2015 r. odmawiającej ich umorzenia – ich uiszczenie nie było zatem dobrowolne, lecz wiązało się z sankcjami w postaci zatrzymania pojazdu, dalszym powiększaniem opłaty oraz groźbą utraty samochodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji. Należy mieć na uwadze, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nakazywało Sądowi dokonanie oceny prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracyjny dla należytego wyjaśnienia sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Przede wszystkim wskazać należy, że organ przywołał jako podstawę rozstrzygnięcia niewłaściwe przepisy prawa, choć okoliczność ta nie stanowiła podstawy uchylenia kontrolowanej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że nałożona na skarżącego należność stanowi dochód własny powiatu (art. 13a ust. 6e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260). Stosownie do treści art. 130a ust. 5f usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Oznacza to, że w przypadku, gdy starosta bądź powiatowe jednostki organizacyjne nie dysponują odpowiednim sprzętem oraz parkingiem, na którym mogą zostać umieszczone usunięte pojazdy, powinien powierzyć wykonanie tego zadania – na podstawie art. 130a ust. 5f w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2013.595, ze zm.) podmiotowi zewnętrznemu przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych, jako że wykonanie zadania finansowane jest ze środków publicznych. W dalszym ciągu jednak usuwanie i przechowanie pojazdów stanowi realizację zadania publicznego, bez względu na podmiot, który faktycznie prowadzi parking strzeżony i wykonuje czynności związane z usuwaniem pojazdów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 747/15). W myśl dyspozycji art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają jednak przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p., iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej k.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 800, ze zm., dalej jako: "O.p."). W związku z powyższym Sąd zauważa, że organy rozpoznające sprawę nieprawidłowo przywołały jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 56 i art. 57 u.f.p., które w sprawie nie miały zastosowania. Trzeba bowiem wyjaśnić, że przepisy te stosuje się tylko do należności cywilnoprawnych, natomiast przedmiotowe należności są nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. w sprawie II GSK 239/15, nie ma podstaw prawnych stanowisko, że do udzielania ulg w zakresie należności publicznoprawnych stosuje się te same zasady (przesłanki), które odnoszą się do udzielania ulg w należnościach cywilnoprawnych, a zatem art. 56 i 57 u.f.p. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 67 u.f.p., odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Cytując dalej przywołane powyżej orzeczenie NSA podkreślić należy, że przesłanki ważnego interesu podatnika (dłużnika) lub interesu publicznego, wymienione w art. 67a § 1 O.p., mają odpowiednik w przesłankach określonych w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Zgodnie z art. 67a § 1 O.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczy podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Decyzja organu ma charakter uznaniowy, lecz musi uwzględniać przesłanki zawarte w art. 67a § 1 O.p. Organ administracyjny, przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, winien rozważyć czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności przemawia ważny interes strony lub interes publiczny. Powyższe przesłanki stanowią katalog zamknięty, dlatego też organ administracyjny rozpoznający sprawę winien rozpoznać wniosek o umorzenie po wnikliwym ich zbadaniu. Wyjaśniając przesłanki umorzenia należności, ustawodawca w dyspozycji art. 67a O.p. użył zwrotów niedookreślonych: ważny interes podatnika oraz interes publiczny, co uznaje się za swoistą klauzulę generalną odsyłającą do ocen pozaprawnych. Przyjmuje się, że klauzula ta określa dyrektywy wyboru organu podatkowego, co każdorazowo wymaga dokonania oceny skutków rozstrzygnięcia, przy czym obie przesłanki o jakich mowa w art. 67a § 1 O.p. mają charakter równorzędny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego "interes publiczny" to sytuacja, gdy zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspakajać swoich potrzeb materialnych (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98, niepubl.). Nie powinno budzić zastrzeżeń stwierdzenie, że "interes publiczny" nie sprowadza się do zapewnienia maksymalnych dochodów w budżecie państwa, zaś wystarczającą przesłanką do stosowania ulgi powinien być interes podatnika (wyrok NSA z 30 maja 2001 r. w sprawie III SA 830/00), jednak mówiąc o interesie publicznym mowa jest o ochronie wpływów do budżetu, która powinna uniemożliwiać sytuację rezygnacji z tych wpływów oraz rezygnację z konieczności ochrony interesów innych podatników. Z kolei "ważny interes podatnika" to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik (strona) nie jest w stanie uregulować zaległości. Będzie to między innymi utrata losowa majątku, utrata możliwości zarobkowania, nieporadność życiowa związana również ze stanem zdrowia, etc. W orzecznictwie podkreśla się, że zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 260/16). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy niewystarczająco rozważyły i oceniły zachodzące w sprawie przesłanki, na podstawie których odmówiono Skarżącemu umorzenia opłat. Podkreślenia również wymaga, że wbrew stanowisku organu II instancji, trudno uznać, że uiszczenie należności było w pełni dobrowolne, skoro nieuczynienie tego wiązało się z sankcjami w postaci: braku możliwości odbioru pojazdu, zwiększeniem kwoty opłat, wreszcie definitywną utratą pojazdu. Okoliczności te sprawiają, że Sąd nie stwierdza bezprzedmiotowości kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wyjaśnić tutaj należy, iż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2005 r. Sygn. akt SA/Wa 583/03, wyrok WSA w Olsztynie z 29 maja 2013 r. Sygn. akt I SA/Ol 84/13, wyrok WSA w Lublinie z 15 marca 2013 r. I SA/Lu 612/12, wyrok WSA w Białymstoku z 6 lipca 2010 r. Sygn. akt I SA/Bk 156/10 – orzeczenie dostępne na stronie http//orzeczenia.nsa.gov.pl), przez ważny interes dłużnika, o którym mowa w art. 67 O.p. należy rozumieć sytuacje nadzwyczajne, losowe przypadki, w których dłużnik nie jest w stanie uregulować zaległości, a także normalną sytuację ekonomiczną, gdy uzyskiwane przez stronę dochody, nie pozwalają na pokrycie koniecznych wydatków. Natomiast przez ważny interes publiczny rozumieć należy potrzebę "Dobra Ogółu", której zagospodarowanie służy całemu społeczeństwu lub zbiorowości lokalnej. Interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze takie wartości jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, sprawność aparatu państwowego itp. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 997/14). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ ponownie rozpatrujący sprawę. Ocena prawidłowo zebranego materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Niezebranie materiału dowodowego w kontekście szerszych przesłanek umożliwiających umorzenia należności (w części) i rozłożenia płatności na raty wynikających z art. 67a stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu naruszenia takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe ustalenia stanu faktycznego oraz kompletne uzasadnienie prawne stanowi istotny element każdej decyzji administracyjnej. Uznając zatem, iż w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego Sąd wskazuje, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien prawidłowo wyważyć bezspornie istniejącą przesłankę ważnego interesu dłużnika z przesłanką interesu publicznego – czego we właściwy sposób nie uczyniono, koncentrując się przede wszystkim na aspekcie skutecznego ukarania dłużnika. Pamiętać należy, iż możliwość skorzystania z ulgi w postaci umorzenia nie może być iluzoryczna. Organ II instancji winien ustalić ponadto stan faktyczny w zakresie sytuacji materialnej strony i ocenić, czy pozwala ona na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Organ rozważy również (w wypadku zajęcia stanowiska, iż umorzenie całkowite należności nie jest możliwe), czy istnieje podstawa do częściowego jej umorzenia tak, aby - zachowując charakter represyjny i porządkowy - była adekwatna do możliwości finansowych strony skarżącej. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż częściowe umorzenie jest niemożliwe w przypadku wniosku o umorzenie całości wymierzonej opłaty. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.