II OSK 3047/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 230/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 230/18 oddalił skargę Spółdzielni [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...], którą na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: upzp) ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, zrealizowanej na działkach nr [...]cz., [...]cz., arkusz [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w P., dla potrzeb postępowania legalizacyjnego, oraz umarzającą postępowanie w sprawie. Jak stwierdził Sąd I instancji, postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: Pb) nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b Pb, bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. W sytuacji natomiast, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie można uznać, że był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Pb. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 - 51 Pb m.in. poprzez przyjęcie tak samo jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że dla dalszego prowadzenia procedury w celu legalizacji danej inwestycji skarżącego nie jest potrzebne uzyskanie uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy (w celu opracowania i przedłożenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. projektu budowlanego zamiennego w ramach wykonania decyzji PINB dla MP nr [...] [...] grudnia 2016 r.), a także niewłaściwe uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w warunkach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 - 51 Pb jest niedopuszczalne. Konsekwencją powyższego naruszenia art. 50 - 51 Pb, była aprobata WSA dla naruszenia przez SKO w Poznaniu art. 105 § 1 Kpa. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o zarzut bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. 4.4. W świetle powyższego, wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 i 51 Pb wymyka się spod kontroli instancyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł bowiem, że tak art. 50 jak i art. 51 Pb dzieli się na kilka ustępów. W judykaturze zgodnie zaś podkreśla się, że w odniesieniu do unormowania, które nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów i punktów oraz innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1665/17, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21, www.cbosa.nsa.gov.pl). Powołane artykuły nie tworzą jednej normy prawa materialnego dającej podstawę do ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania naprawczego. Już z tego tylko względu ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. 4.5. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 Kpa poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie, przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo jeżeli przepis szczególny przewiduje taką możliwość. Jak podkreślono w przywoływanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/16, postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51 Pb nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b Pb, bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. Sąd I instancji trafnie wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej całkowicie lub częściowo jest, co do zasady, bezprzedmiotowe, a postępowanie w takiej sprawie, o ile zostało wszczęte, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Przy tym nawet błędne stanowisko organu nadzoru w tej materii nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro brak jest ustawowego upoważnienia do je wydania. 4.6. Wobec powyższych rozważań podstawy kasacyjne należało ocenić jako niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.