IV SA/Po 230/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielnia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę S. ." wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego zrealizowanej na działkach nr [...] cz., [...] cz., arkusz [...], obręb J., położonych przy ul. [...] w P., dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. Prezydent Miasta P. po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 778 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 – dalej u.p.z.p.). ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, zrealizowanej na działkach nr [...] cz., [...] cz., arkusz [...], obręb J., położonych przy ul. [...] w P., dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka C. H. C. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmówienie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu podniesiono zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 64 ust 1 oraz art. 54 u.p.z.p.; §3, §4 ust. 1 i 4, §5 ust. 1 i 2, §6 ust. 1 i 2, §7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 909 ze zm.) oraz art. 6, art. 7 art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. 2016, poz. 23 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dalej przywołano treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określającego warunki, które muszą zostać spełnione, aby wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Jednocześnie decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego będzie możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej wszczętej na podstawie art. 48, art. 49b bądź art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana w takim trybie będzie ustalać, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami u.p.z.p., a także z przepisami szczególnymi. Dalej Kolegium wskazało, że w aktach znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] nr [...] wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., z której wynika, że ww. organ prowadzi postępowanie w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, inwestycji zrealizowanej na terenie działek nr [...] i [...], ark [...], obręb J., przy ul. [...] w P. z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] znak: [...], udzielającej S. ." pozwolenia na budowę pawilonu handlowego sprzedaży wyrobów gotowych produkowanych przez Inwestora, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że postępowanie legalizacyjne w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, prowadzone jest na podstawie art. 50- 51 p.b., które nie przewidują obowiązku przedłożenia przez Inwestora stosownej decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 50-51 p.b. jest postępowaniem odrębnym w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie art. 48 i 49b p.b., mającego na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej i w którym ustawodawca wprost przewidział obowiązek przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 50-51 takiego obowiązku nie przewidują. Kolegium wyjaśniło, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 p.b. ( vide: wyroki NSA: z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1451/09, z dnia 27 września 2012r. sygn. akt II OSK 1009/11). Oznacza to, iż w tego rodzaju sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skoro bowiem odpadł przedmiot postępowania, to postępowanie takie stało się bezprzedmiotowe, a skoro tak, to zasadnym jest zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. S. ." kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 50 - 51 p.b., poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że dla dalszego prowadzenia procedury legalizacyjnej dla inwestycji skarżącego nie jest potrzebne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w celu opracowania i przedłożenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. projektu budowlanego zamiennego w ramach wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], a także niewłaściwe uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 p.b. jest niedopuszczalne. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o zarzut bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania od organu administracji publicznej wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi odwołano się wprost do uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...], w której organ wskazał jednoznacznie, że "z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego inwestor winien wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do Prezydenta Miasta P. działającego poprzez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P.". W skardze podkreślono, iż wszelkie działania prowadzone przez składającego niniejszą skargę były ściśle związane z nakładanymi przez poszczególne organy administracji publicznej (Prezydent Miasta P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.) obowiązkami i żądaniami. Z tego względu działanie organu odwoławczego, a w szczególności pogląd o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi jaskrawy przykład naruszenia zasady postępowania organu w duchu pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie mamy de facto do czynienia ze swoistym sporem interpretacyjnym pomiędzy różnymi organami władzy publicznej co do zasad i przesłanek wymogów formalnych stosowanych w prowadzonym przez nie procesie mającym w teorii na celu umożliwienie skarżącej skorzystanie z uprawnienia do legalizacji inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, zrealizowanej na działkach nr [...] cz., [...] cz., arkusz [...], obręb J., położonych przy ul. [...] w P., dla potrzeb postępowania legalizacyjnego i umarzająca postępowanie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy podstawą złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy była decyzja PINB dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nakładająca na S. ." w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej inwestycji z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997r. nr [...], obowiązek przedłożenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla budowy ww pawilonu handlowego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Istotą przedmiotowej sprawy jest zatem stwierdzenie, czy zasadnym jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1 tej ustawy przewidują zasadę, że decyzję o warunkach zabudowy – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania ma ulec zmianie. Do czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie budziło wątpliwości stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko w stosunku do inwestycji projektowanej co oznaczało, że w przypadku inwestycji zrealizowanej nie można było już ustalić takich warunków. Nowelizacja ta, na skutek dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości legalizacji wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b), umożliwia inwestorowi uniknięcie nakazu rozbiórki obiektu, jednakże po spełnieniu szeregu warunków, w tym po uzyskaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Dodatkowo na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844, OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160) możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli została rozszerzona na sytuację, gdy w odniesieniu do tego obiektu zostało już wszczęte postępowanie rozbiórkowe. Postępowanie naprawcze stanowi jednak odrębny rodzaj postępowania, regulowany przepisami art. 50 i 51 p.b., wynikający ze szczególnej sytuacji, w której inwestor prowadzi budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Różnica pomiędzy postępowaniem naprawczym, a postępowaniem legalizacyjnym polega na tym, że w przypadku tego pierwszego w chwili przystąpienia do wykonywania prac inwestor legitymuje się ważnym pozwoleniem na budowę, podczas, gdy przy samowoli budowlanej inwestor wykonuje roboty budowlane bez jakichkolwiek pozwoleń. Mając powyższe na uwadze należy przywołać wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 p.b. nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b p.b., bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. W sytuacji natomiast, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie można uznać, że był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 p.b. (patrz wyroki: NSA z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1725/09 i z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1451/09 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Go 623/12 i WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 961/14). W tym miejscu podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie, w toku postępowania naprawczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dla Miasta P. w decyzji z [...] grudnia 2017 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, zrealizowanej ma działkach nr [...], [...] arkusz [...], obręb J., położonych przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji wydanej w toku postępowania naprawczego, na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżących, PINB dla Miasta P. wskazał na konieczność przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe w realiach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie przesądza jednak o tym, iż właściwy organ orzekając w przedmiocie warunków zabudowy był tym związany. Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy (patrz wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12, z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 146/15, z dnia 4 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 2162/16 – zob. http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Naruszenie powyższych obowiązków naraziłoby organ orzekający w sprawie warunków zabudowy na zarzut rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż jak wynika z treści decyzji PINB podstawą stwierdzenia przez ten organ konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie, że dla przedmiotowej nieruchomości nie ustalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 1996r. nr [...] znak [...] była ważna do dnia 8 maja 1997r. Z akt sprawy nie wynika aby powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Fakt, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy wygasła w ciągu roku od jej wydania nie oznacza bowiem, że została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazany w decyzji o warunkach zabudowy termin ważności, to termin, w którym inwestor powinien złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Upływ tego terminu nie skutkował i nie skutkuje eliminacją decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Nadto stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie pierwotny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestor złożył w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy co skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...] kwietnia 1997r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Oznacza to, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 1996r. nr [...] znak [...] pozostała w obrocie prawnym i organ nadzoru budowlanego miał możliwość dokonania oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego przedłożonego jako wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] nr [...] z wymogami zawartymi w decyzji z dnia [...] maja 1996r. (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r. sygn. akt II OSK 208/15 – CBOSA). Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy, jednak w świetle przytoczonej argumentacji należy stwierdzić, że wadliwym było ponowne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Oznacza to, że organ II instancji w ramach przysługujących mu kompetencji, zasadnie ustalił, że nie jest możliwe wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 p.b. Kolegium rozpatrując w stanie faktycznym niniejszej sprawy odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy był zatem zobligowany wydając decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W myśl bowiem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.